改革地理：城乡一体养老，医保不分户籍，东莞社保改革饮头啖汤

东莞社保

作为一种国民收入再分配形式，社会保障关乎我们每一个人，既让人有获得感，也等同于安全感。改革开放40年，中国经济快速增长，国民生活水平普遍提高，就业、教育、文化、社保、医疗等公共服务体系更加健全。作为改革开放的先行者，东莞40年来不仅在经济上创造了独特的“东莞模式”，在社会保障体系建设上也先行先试，走出一条发展成果全民共享，社会保障服务均等化的社会保障体系的道路。

早在上世纪80年代，东莞就已经开始建立职工基本医疗和养老保险。进入新世纪，伴随着经济的高速发展和大量外来人口的涌入，为适应农民因经济结构转型而丧失“土地养老”条件以及外来务工人员谋求均等化服务的迫切要求，东莞进一步将社保体系覆盖到本地农民和外来人员全体，通过打破所有制界限，打破用工形式界限，打破户籍界限，打破城乡界限，打破就业状态界限，不断改革社会保险制度，将企业职工(包括新莞人)、城乡居民、灵活就业人员、职工子女、建筑工人、在校学生、在莞就业港澳台侨胞等群体全部纳入参保范围，率先在全市范围内建立起了“城乡一体、保障广泛、覆盖全面、水平适度”的社会保险体系。

回溯东莞社保30多年的发展历程，所迈出的每一步几乎都是开风气之先。东莞社会保障服务均等化的实践过程，是探索东莞经济社会与社会保障两者和谐发展的过程，也是促进社会保障体制不断完善的过程，更是寻求发展全民共享的过程。

1、养老保险 30多年前开始制度改革试点

2018年的东莞社保卡

从1984年开始，东莞开始以退休费用社会统筹为主要内容的养老保险制度改革试点，对企业按照工资总额的同一比例征收养老保险费，初步建立起社会统筹的社会养老保险制度。

随着经济的快速发展，大量外来人口涌入。1994年，东莞通过打破职工户籍界限，完成企业职工基本养老保险制度的结构性调整，将外来务工人员纳入养老保险体系；通过打破城乡居民户籍界限，2001年1月，在全国地级市中率先建立同职保制度基本相同的农保制度，实现农村户籍居民和城市户籍居民在养老保障上的一致，打破就业人群和非就业人群的体系分割。

到2010年1月1日，东莞符合社会养老保险政策规定条件的农保参保人，以村(社区)为单位并入职保，合并农保基金和职保基金，建立起“统一制度、统一标准、统一管理、统一基金调剂使用”的全市社会养老保险制度。这意味着东莞市将实施社会养老保险新政，取消城乡养老保险差别，实现城乡养老一体化。

将城乡居民和企业职工悉数纳入同一养老保险体系，实行统一缴费基数和缴费比例，统一待遇计发办法和调整机制，增强了基金的抗风险能力，也从制度设计上确保了社会公平。

莞城步步高小区的邱女士对此深有感触，她原是企业员工，后来下岗失业，在社区从事清洁卫生工作，1984年开始缴纳养老保险。在养老保险缴费年限期满之后(15年)，她不用缴费，如今每月除了在社区领到2000多元工作补贴外，还能拿到2000多元养老金。“养老金对于我们老人来说是生活上最大的保障。”邱女士说，“我们不想给子女增加负担，也希望自己能够过上小康的生活，对养老金就特别依赖”。

截至2107年，东莞社会养老保险待遇已经13连涨，全市社会养老保险退休人员月人均基本养老金为1531.81元。今年初，东莞37.6万名退休人员的养老金再一次得到提升，企业退休人员月人均调整增加136.72元，村社区退休人员月人均调整增加89.6元，全市企业退休人员月人均基本养老金2411.18元，超过全国企业退休人员基本养老金2362元的标准。

此外，东莞还对年龄在70周岁不满75周岁的居民，养老保险每人每月加发50元；对75周岁及以上的人员，每人每月加发100元，在此基础上，对80周岁及以上的人员，每人每月加发50元(纳入基本养老金调整基数)。这相当于政府对这部分老人又额外派发了一份“红包”。

今年东莞养老保险金标准再度提高之后，邱女士的养老金同步提升。“每个月能拿到2000多块钱，能很大地帮补家用。”

2、全民医保 全国率先打破户籍籓篱

改革开放以来，随着商品经济乃至市场经济在理论和实践中的运用，计划经济时代的公费医疗和劳保医疗制度逐步向现代医疗保障制度转变，东莞医疗保险制度也在发展中实现从理念到架构的重塑。

1992年3月，东莞在全省率先打破原计划经济体制下公费医疗的桎梏，在市属单位职工推行大病住院医保试点；2000年，东莞对医保制度实施第一次重大改革，在全国率先打破户籍籓篱，建立起综合基本医疗保险及住院基本医疗保险两式并行的医疗保险形式。面对大量的外来人口，东莞从实际出发，打破职工户籍界限，将非本市户籍的外来务工人员纳入到基本医疗保险体系中，享有与本市户籍的企业职工同等的医疗保障待遇。

2008年7月，东莞市城乡一体化的社会基本医疗保险制度改革全面铺开，将职工医保和居民医保全面并轨并形成全市统一的医保社会统筹基金，用住院医疗与社区门诊“双统筹”制度模式保障了近600万参保人，再次在全国开创先河。

不过，当时在东莞还有不到5%的群体一直享受着住院医疗与个人账户统账结合的综合基本医疗保险(当时俗称金卡)，由于金卡有明确的参保政策壁垒，参保人以财政供养的机关事业单位职工为主体。2013年，东莞医保制度最后的“差别”终被打破，在全国率先完成全民医保“一个制度”的顶层设计，这个制度由“基本险”、“大病险”和“补充险”构成，取消“金卡、银卡”界限，实现企业职工和市直机关工作人员医保待遇的公平化。

“所有职工、城乡居民等各类人员真正统一基数、统一费率参加社会基本医疗保险，按同等标准享受住院、特定门诊、社区门诊待遇。”东莞市社会保障局原党组书记、局长梁冰这样解释当初设立新的医疗保险制度，“不管是外来务工者还是本地村民、机关单位干部、企业员工，医保制度都是公正公平地覆盖，统一缴费统一报销待遇”。

东莞医保在均等化、全民基本医疗保险制度基础上又开展多层次的补充医疗保险，其分为住院补充医疗保险、医疗保险个人账户两个层次，各用人单位可根据情况自愿选择参保，为参保人提供不同层次的医疗保障。

东莞市社保局医疗保险科科长潘康涛介绍，今后城乡居民与职工一样，只要达到法定退休年龄并缴足规定年限，男的缴满30年，女的缴满25年后，将不再需缴费，终身享受医保待遇。“社保部门还将允许今后在本市累计实际参保缴费满10年以上的非本市户籍人员在中断就业时，由个人接续参保关系。”此政策的实施让全市近600万非户籍人员受益。

1992年，东莞率先实施医疗保险制度重大改革。

3、大病保险 年初引入商业保险公司

在医保待遇均等化的基础上，东莞市委、市政府又接连给所有参保人送上“大礼”，那就是在不增加缴费的基础上，建立重大疾病医疗保险，免费为所有医保参保人增设重大疾病和意外伤害保障，对参保人因患重大疾病超出社会平均承受能力的经济负担给予再次补偿，有效防止“因病返贫”。

2013年10月，东莞实行“大病医保”报销，年度报销额度高达30万元，并加上原先一年20万元的医保支付额度，参保人一年最多可获得50万元的报销；这一险种不受年纪、职业和籍贯等限制，不需要用人单位和参保人出钱，680多万东莞市民均享这一待遇。

2018年，东莞对医保再次进行改革，向大病保险待遇倾斜，将此前设定的大病保险年度最高支付限额30万元的固定额度，变更为动态调整机制，与全市职工年平均工资挂钩。潘康涛介绍，按照上年度全市职工年平均工资8倍调整为10倍进行设置，每年7月根据当时的全市社评工资待遇标准来进行调整。

根据最近东莞市政府常务会议审议通过的《东莞市社会医疗保险办法(草案)》，2017年度东莞市职工年平均工资为53446元，《办法》实施后，2018年度大病保险最高支付限额将从30万元提高至53.446万元。通过调整，既降低参保人的缴费负担，又提高参保人享受待遇的标准和范围。

东莞社保运行大病保险5年来，为12.8万人次减轻经济负担9亿多元。今年82岁高龄的李伯就是大病医保改革受益者。李伯患有心脏病、高血压等疾病，长期在广州治疗，几年前李伯通过手术安装了两个心脏支架。受益于东莞大病报销比例的不断提高，李伯所患的冠心病年度基本医疗费限额标准由6000元调整为7500元，李伯每年的自付费用大大减少。

“现在可以异地联网结算，很方便，我每月还有3800多元的退休金。”李伯说，通过医保报销，看病治疗自己负担一小部分费用，有养老金、看病有报销，心里觉得稳当得多了。

目前，东莞基本险的住院医疗费用报销比例最高达95%，退休人员更是高达100%；门诊基本医疗费最高可按75%报销，不设封顶线。据东莞市社保局数据统计，2017年东莞社会基本医疗保险统筹基金总支出46.20亿元，今年上半年支出21.65亿元。而截至去年12月底，全市共有约8.65万人次享受大病医保待遇，为参保人减轻负担6.85亿元，享受大病医保待遇的参保人报销比例平均提高15.7%。

同时，东莞在大病医保制度上又一次走在全国前列，年初引入商业保险公司，以合同服务模式参与承办大病保险工作，在不影响参保人待遇基础上，商业保险将承担具体经办、结算、稽查等工作内容，并发挥其在人力组织、专业技术、巡点稽查、运营效率等方面的独特优势，从而开启了“以社保部门为主导，商业保险公司合作为辅”的管理模式。

这些创举都意味着东莞医保在超越户籍、身份等差异的同时，也在全国率先实现用一种社保制度覆盖村民、居民、职工、外来人口等多种人群的构想。

4、工伤保险 “对全国具有很好的借鉴意义”

上世纪80年代中后期，东莞的“三来一补”和三资企业大量涌现，制造业瞬间兴起。由于企业管理不规范，在失业、工伤、医疗和养老等风险中，即时性的工伤风险最为突出。1989年12月，东莞颁布《职工工伤保险暂行办法》，正式建立起工伤保险制度。

与一般侧重于事后理赔的保险办法不同，东莞市率先把工伤预防做在前面，开创了工伤预防工作的全新模式。东莞将工伤预防同“加强人文关怀、改善用工环境”结合起来，积极开展在岗职工免费职业健康体检、工伤预防培训和风险评估，每年为全市约1万名职业病高风险在岗职工提供免费的职业健康体检。

在推行工伤保险体系建设过程中，利用工伤保险的强制性特点，将采取强制措施要求企业履行工伤保险责任贯穿在“三位一体”工伤保险体系建立发展的每个阶段。

东莞从2017年9月1日起出台新规，凡承建东莞行政区域内建设工程(包括新建、扩建、改建、拆除等工程项目)的建筑业企业施工作业人员都必须参加工伤保险。未办理工伤保险登记及缴费的工程，不予核发施工许可证。

在工伤保险待遇上，东莞坚持按政策范围内的最高待遇标准发放工伤补偿待遇，并且不断提高工伤保险待遇标准。工伤补偿待遇的补偿范围的扩大，以及工伤保险保障力度的提升，使得工伤参保和非参保人、工伤保险和其他险种均形成鲜明对比，同时工伤保险的低费率，高补偿也扩大了工伤保险的影响力。

在东莞，地方财政的“真金白银”的投入，给予参保市民更多实惠。东莞市社保局局长邹联介绍，近年来，东莞市社保局依据经济社会发展水平稳步提高社保各险种的待遇水平，以工伤保险待遇为例：其中，2016年度，全市的一次性工亡补助金人均标准为62.39万元；2017年则为67.23万元；2018年则为72.79万元。

经过十几年的推进，全市工伤保险的参保人数从建立之初的5.6万人，逐步增加到目前的500多万人，增幅近百倍，做到“应保尽保”。南京大学教授、社会保障学者严新明曾点评东莞的工伤社会保险：“东莞工伤保险制度充分证明了其自身具有很强的科学性、合理性，尤其是对东莞近年来提出并很好运作的预防、治疗、康复"三位一体"的工伤保险实践，对全国工伤保险制度的建设具有很好的借鉴意义和推广价值。”

2018年7月19日晚，东莞一公办医院，门诊输液。

5、互联网+ 医保从“全民皆有”步入“全民同网”

社保卡或医保卡最基本功能是保障民生，可因为地区与地区之间、不同行政级别的区域之间，长期以来存在壁垒。为此，东莞社保局积极推进“互联网+社保”，既是落实政府工作报告的重要内容，也是可以为政府工作赢得加分的项目。

“便民利民是政府提升服务水平的出发点，更是满足人民对美好生活需要的落脚点。”东莞市社会保障局党组书记、局长邹联介绍，社保局作为关系到千家万户的民生大局，优化服务永远没有终点，想群众所想，忧群众所忧，适应新时代参保群众的新需求，东莞社保一直在努力。

为让参保人感受到“信息多跑路、群众少跑腿”的便利，东莞市社保局扎实推进跨省异地就医直接结算工作的系统升级改造、监管体制完善、服务流程优化等重点工作。其中，国家要求二级以上的医院全部接入跨省异地就医直接结算平台，东莞市于去年就完成这一任务，也成为全省率先完成这一任务的地级市。

不仅如此，东莞市社保局还要求一级医院也全部接入上述平台，以方便参保人异地就医时现场结算。目前，东莞一级医疗机构接入47家，医疗机构总体接入率超过98.6%，并有望今年内100%完成。

数据统计，截至今年6月，东莞跨省异地就医直接结算平台成功办理结算业务2279笔，涉及医疗费用总额4554.2万元，医保基金支付2539.1万元，全民医保从“全民皆有”步入“全民同网”的更高形态。

此外，东莞市社保局已实现对参保单位和个人的7×24小时无间断、多元化的服务：建立了企业网上申报系统，让广大参保单位能便利地办理增减员业务，目前超过11万家单位开通社保网上申报服务，单位日均登录超过1万次，月平均处理业务量达72.6万人次。

全市90%以上的单位业务实现网上经办；建立了大厅自助服务系统，在全市铺设社保自助服务终端设备，为参保人提供各类业务查询和凭证打印服务；建立与社保定点医药机构的实时联网系统，实现基本医疗费在市内市外定点医疗机构的现场结算，月均结算达到188万人次，年结算金额达58.8亿元。

全面推进“互联网+政务服务”工作，东莞市社会保障局信息科科长梁冠民介绍，即将推出的“东莞随身社保”小程序将解决参保人排队等候和跑腿时间。小程序把基本养老金核定、基本失业金核定、个人缴费工资申报、参保缴费、社保关系转移、社保卡申请、参保资料修改等主要事项开放全流程网上办理，参保人员只要在“东莞随身社保”小程序上就能为证明加盖电子印章，并随时实现在线自主打印。

“目前市民凭手机就可通过微信公众号预约各项社保业务办理的时间。”东莞市社保局相关负责人介绍，通过微信平台为异地定居离退休人员提供异地养老待遇资格认证服务，有效改变异地定居离退休人员每年需持纸质材料到居住地社保经办机构作协助验证的繁琐流程，让群众办理各项社保业务“最多跑一次”。

专题统筹：赵勇

采写：南都记者 唐建丰

摄影：南都记者 方光明

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作者：唐建丰

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