贯彻实施《社会保险法》成效显著 但任重道远

10月24日，人社部社会保障研究所在北京召开《社会保险法》颁布5周年座谈会。会上发布了《<社会保险法>实施情况评估研究报告》；胡晓义、郑功成等专家概述了《社会保险法》颁布5年来取得的成就，并对进一步完善社会保险法律体系提出建议。现将《评估研究报告》及部分专家观点摘登如下，以飨读者———《社会保险法》颁布五周年座谈会会场。

2010年10月28日，全国人大常委会正式颁布了《社会保险法》。这是我国社会保险事业发展中具有里程碑意义的重要标志。《社会保险法》的实施，有力地促进了我国社会保险制度改革，推动了社会保险事业蓬勃发展，同时也面临着不少矛盾和问题，亟待研究解决。为总结《社会保险法》颁布实施以来取得的成就，分析存在的突出问题，探讨如何促进贯彻落实《社会保险法》并进一步完善相关政策措施，今年以来，人社部社会保障研究所与北京、黑龙江、山西、浙江、四川和广西等六个省（自治区、直辖市）人社厅（局）以及清华大学法学院组成联合课题组，对《社会保险法》实施情况进行评估研究。课题组通过实地调研，广泛听取有关各方的意见和建议，开展问卷调查，对《社会保险法》实施情况进行了比较全面、系统和客观地评估。

《社会保险法》颁布以来取得的成就

社会保险制度建设走向法制化。《社会保险法》颁布后，国务院和相关部委根据社保法授权和要求，制定出台了40多个配套的法规政策，为当前的制度建设提供了法律基础。通过推动社保欺诈入刑，实现与刑法的衔接。

社会保险改革发展步伐加快，实现全民保障和城乡统筹。《社会保险法》颁布后，在制度建设上，迅速实现了新农保和城居保试点的全面推开，并于2014年统一合并为城乡居民养老保险制度，今年启动机关事业单位养老保险制度改革；普遍开展医疗付费方式改革探索，推进异地就医结算，建立城乡居民大病保险制度，适度降低生育保险费率；将失业保险金领取人员纳入城镇职工医疗保险，开展失业保险防失业促就业探索，将失业保险费率从3%降到2%；修改《工伤保险条例》，提高待遇标准，制定建筑企业职工参加工伤保险办法，完善工伤保险费率政策，降低总体费率水平。在人群覆盖方面，将农民工纳入职工社会保险体系，推动被征地农民参加社会保险，建立外国人参保制度。在实现城乡居民全覆盖的同时，注重制度整合，将分立的新农保、城居保、城镇职工养老保险和机关事业单位养老保险整合为职工+居民养老保险，促进了制度的公平发展。与此同时，制定完善跨地区、跨制度养老保险关系转移接续政策，保障了流动人员的社保权益。

基本解决历史遗留问题，不断扩大覆盖范围。《社会保险法》出台后，国家全面解决了312万国有企业老工伤问题，集中解决了500万未参保集体企业职工、“五七工”“家属工”的养老保障问题，596万关闭破产国企退休职工的医保问题，以及200多万其它关闭破产企业退休人员和困难企业职工医保问题，有效地化解了体制转轨中的社会矛盾。另外，各地依法扩面，五项险种覆盖范围不断扩大。截至9月底，全国基本养老保险覆盖8.52亿人，其中职工养老保险制度3.5亿人，城乡居民养老保险制度5.02亿人，分别比2010年增加135%、34%和389%。养老金领取人数达到2.29亿人，基本实现老有所养目标。全国基本医疗保险覆盖6.58亿人，比2010年增加了40%。排除重复参保等情形，医保覆盖率超过95%，基本实现全民医保。失业、工伤和生育保险覆盖人数分别达到1.71亿人、2.11亿人和1.78亿人，比2010年增加了34%、29%和40%。

保障待遇水平逐步提高，使公民共享发展成果。2015年，企业退休人员养老金继续得到调整，月人均养老金达到2200多元，比2010年增长66%。全国1.46亿城乡居民基础养老金最低标准从每人每月55元提高至70元，有27个省级政府及新疆生产建设兵团在全国标准之上增加了基础养老金，提高后的月人均养老金水平超过100元。职工和城镇居民医疗保障水平持续提高，政策范围内的住院费用支付比例分别达到80%和70%左右。

社会保险基金实力增强，基金安全性显着提高。社保法出台后，随着更多的人参保和享受待遇，基金收支规模迅速扩大。2014年，五项保险基金收入合计3.98万亿元，合计支出3.30万亿元，累计结余5.25万亿元，分别是2010年的2.1倍、2.2倍和2.2倍。依据社保法要求，加强基金监督制度建设，推动网络监管，开展社会监督试点，建立惩防并举机制，进一步提高了基金的安全程度。

社保经办管理服务体系建设加快，管理服务水平有了较大提升。《社会保险法》颁布后，社会保险管理服务体系不断完善，并逐步向乡镇、行政村延伸。通过加强信息化、标准化和规范化建设，经办管理效能和服务水平得到较大提升。至今年9月底，社保卡累计发行8.09亿张。

依法参加社会保险的意识增强，社会保险法治环境得到改善。随着《社会保险法》的出台，企业和职工的保险意识增强。问卷调查显示，90%以上企业职工参加了职工养老和医疗保险。73%的调查对象表示对《社会保险法》有所了解。这既是社保法实施取得的成效，也进一步构成了社保法实施的法治环境，有利于社会保险法制化建设的不断推进。

《社会保险法》实施过程中面临的主要问题

一是部分配套政策和实施细则尚未制定出台。譬如，病残津贴、遗属抚恤金、失业保险关系转接办法、视同缴费财政补贴政策等一直未出台。失业保险条例、社保稽核办法等尚未依法修改，养老金和伤残津贴衔接办法以及补缴政策等不够清晰。

二是部分条款可操作性差，执行成本高。工伤保险先行支付和社会保险费强制征缴是社保法的两大突破点，但目前都进展缓慢。其中先行支付存在基金风险、道德风险和行政风险，强制征缴则因执行成本高，相关机构配合度低而无法落实。

三是部分条款虽有明确规定，但没有得到全面执行。如双基数缴费、分段计发养老金、未就业配偶享受生育医疗待遇、按用人单位平均工资发放女职工生育津贴、外国人参保等没有得到普遍执行，医疗保险关系因为只转缴费年限、不转统筹基金而难以转入。另外，不少地方规定非城镇户籍农民工不能以个人身份参保，造成其如无接受单位，难以实现转入。

四是部分条款依法实施后，带来新的矛盾。依法扩面与私营小微企业无力参保之间的矛盾较大。在实行五险合征的地方，一方面部分农民工因为参保门槛高而未被纳入在保障范围之内，另一方面又有可能出现双重参保情况。

五是法律援助之路漫长，职工维权不易。目前法院不受理社保纠纷的情况屡见不鲜，通过劳动仲裁又经常遭遇取证、执行方面的困难，特别是职工发生工伤后，如果用人单位推卸责任，维权之路更为漫长艰难。

六是执法强制力不足。一方面多头执法，导致职能分散。比如新农合由卫计部门管理，征缴机构不统一。另一方面社保经办机构执法手段没有保证，由于没有执法证，有时难以进入企业稽核和欠费催缴。还有，相关部门缺乏配合。

对策建议

第一，要依法加快制定和修改完善相关法规政策。加快制定出台病残津贴、遗属抚恤金、视同缴费财政补贴政策。明确补缴政策，设定补缴期限。明确伤残津贴与养老金衔接办法。完善外国人参保办法。加快修订和完善《失业保险条例》、社保稽核办法等法规政策，以便与《社会保险法》有关规定保持一致。

第二，要完善现行规定，使之更具可操作性。一是完善工伤保险先行支付规定,最根本的办法是加快参保扩面工作，当前需要细化经办规程、制定财务处理办法，加强与相关部门的沟通。二是完善社保关系转移接续政策。对于机关事业单位与企业之间的养老保险关系转移接续，实现视同缴费年限期间，财政补贴同步转移。农民工将基本养老保险关系向户籍地转移时，不论是否有稳定工作，户籍所在地社保经办机构均应办理转入手续。针对医疗保险关系转移对转入地带来的基金压力，建议由中央财政转移支付予以解决。三是完善社会保险费强制征缴办法。协调相关部门制定社保经办机构查询参保单位银行和金融机构账户，申请划拨账户金额，以及申请法院强制执行的具体办法。

第三，适时修改和完善《社会保险法》相关条款。一是明确核心条款的规定。应当设定合理的缴费基数，将私营小微企业纳入社平工资统计范围，实事求是确定最低缴费基数。要增强缴费政策的灵活性，考虑到中小微企业在解决就业方面的贡献，可适当降低缴费负担；允许困难企业缓缴或选择急需险种参保。要完善制度设计，包括提高个人账户计息水平，冻结最低养老金等，以刺激持续缴费。同时，要建立正常的待遇调整机制。二是针对《社会保险法》执行反映出来的一些难以落实的规定，进行新的立法审查，以明确是否继续执行。如未就业配偶享受生育医疗待遇、生育津贴标准以及养老金分段计发等。三是针对超越法律规定的实践，应通过修法予以明确，以避免没有法律依据或者违法。如居民大病保险、新农合和城镇居民医疗保险的整合以及失业保险基金扩大支出范围用于防失业促就业等。

第四，完善法律援助制度，保障职工权益。一是拓展有关民事诉讼的法律援助渠道。二是开放社会保险领域公益诉讼。三是从长远看，可以考虑借鉴国外经验，在调解仲裁机构基础上建立专门的劳动和社会保障法院。

第五，完善社会保险执法监督体系，实现严格执法。一是明确社保经办机构在征缴、稽核、审核等方面的行政执法权。二是建议由国务院牵头各部门，建立社会保险依法行政分工合作机制，明确相关部门的职责。三是加强行政执法与刑事司法之间的衔接。四是建议全国人大对各地各部门贯彻落实社会保险法情况进行执法检查。

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