1.2万亿赤字规模创纪录 社保基金缺口3.5万亿

今年中国赤字规模增至1.2万亿，为新中国成立以来最高纪录，财政收支矛盾显现，仍处安全区间

在欧美国家被削减赤字困扰之时，我国今年的赤字却史无前例地增加到1.2万亿，创下自新中国成立以来的最高赤字纪录。

根据预算报告，今年拟安排财政赤字1.2万亿元，比去年预算增加4000亿元。其中，中央财政赤字8500亿元，代地方发债3500亿元。增加赤字后，赤字率在2%左右，总体上处于安全水平。赤字规模今年同比大幅增加50%，对于赤字合理性和安全性的讨论引发关注。

收支矛盾今年凸显

财政收入增长放缓的同时，财政刚性支出在增加，这就需要增加财政赤字和国债规模。

“现在赤字规模还是比较大的，应该说还主要是为了应对外部环境一些不利的冲击，今后我们希望不太长，可能也是好几年，外部环境能够改善，减少对中国财政赤字增加的压力。”3月24日，新任财政部长楼继伟在2013中国发展高层论坛上回应财政赤字问题时表示，压力真实存在，将一方面压缩开支，另外一方面，将采取一些政策，制止住地方政府债务扩张趋势。

楼继伟的表态解释了财政赤字扩大的原因以及政府的应对方式。

财政赤字，是指财政支出大于财政收入而形成的差额，由于会计核算中用红字处理，所以称为财政赤字。简单说，就是政府每年花出的钱减去通过税收等各种方式的收入的结余。

“随着经济增速的下滑以及减税的影响，我国财政收入增速下降；与此同时，还要加强在民生方面的支出，供需矛盾突出，就要运用赤字来解决。”中国人民大学财政金融学院教授安体富说。

安体富的说法与官方的考虑基本一致。财政部新闻发言人戴柏华在中国政府网在线访谈时解释了今年赤字规模扩大的原因。

戴柏华称，从今年的财政收支形势看，考虑到结构性减税的滞后效应，今年财政收入增长不会太快，可调用的中央预算稳定调节基金数额也较少，但财政刚性支出增加，特别是要增加保障改善民生支出，保持对经济增长和结构调整的支持力度，都需要适当增加财政赤字和国债规模。

“从今年前2个月的收入完成情况看，1-2月中央财政收入增幅低于预算安排的增幅水平，这也在一定程度上说明了今年财政收入增长不会太快。”戴柏华说。

今年的财政收入下滑已经成为业界共识。“财政收入与经济增速的相关性特别高，未来经济增速放缓的情况下，财政收入也会减速。”交通银行金融研究中心高级分析师唐建伟说。

与此同时，减税的效果也将于2013年凸显出来。财政部财政科学研究所所长贾康认为2013年减税的核心表现是营改增的推广，保守估计今年的减税规模会达到千亿。而在这种情况下，财政支出却是刚性的，甚至还需要往上抬，教育、医疗、住房、养老、社会保障这些都需要财政给予支持。

“政府打算增加赤字，总能找到很清晰的理由。”中央财经大学财经研究院院长王雍君说，根本没有必要增加4000亿赤字，应当把浪费性的开支节约出来用于民生方面的投入。

“政府部门一年的三公消费有多少，楼堂馆所有多少？”王雍君说，现在政府应该实行严厉的支出控制政策，在这种前提下，再把这些浪费性的开支节约出来，释放到民生开支或者重点开支上去。

“但增加开支也反映了政治上的需求，一般来讲，新一届政府刚上任要营造一种比较宽松的财政气候。”王雍君认为，没有哪个政府愿意对自己进行严厉的约束，美国国会力量那么强大，其支出和财政赤字控制都成为政治家最大的难题。

财政政策保持扩张

学者认为，今年的赤字规模是为了延续去年积极的财政政策取向和基调，巩固经济的回升态势和去年的调控结果。

“财政赤字在经济学意义上是扩张方面的代表性指标。”贾康在两会中接受采访时说。

一般来说，一国政府在每一财政年度开始之初，在编制预算时在收支安排上就有财政赤字。

财政赤字政策是在经济运行低谷期使用的一项短期政策。在经济领域的共识是，经济短期内若处于非充分就业状态，社会的闲散资源并未充分利用，财政赤字可扩大总需求，带动相关产业的发展，刺激经济回升。

在兴业银行首席经济学家鲁政委看来，今年的赤字还是非常谨慎的，去年财政赤字8000亿，但前提是收入中还调入了2700亿的中央预算稳定调节基金，也就是说剔除中央预算稳定调节基金，去年的收支差额为1.07万亿；今年中央预算稳定调节基金能调入的规模仅为1000亿，即剔除中央预算稳定调节基金，收支差额为1.3万亿。从年度收支差额占GDP的比率来看，实际上今年与去年的水平是基本一致的。

“今年没有多少中央预算稳定调节基金可以用，小金库已经被用完了，否则赤字不会增加4000亿。”鲁政委说。

尽管如此，1.2万亿的财政赤字依然被公认为是财政政策宽松和扩张的标志。

“去年为稳增长，财政的取向变得更加积极，今年确定这样的赤字目标也是为延续去年积极的财政政策取向和基调。巩固经济的回升态势和去年的调控结果。”中国国际交流中心咨询研究部副部长王军说。

王军认为，扩张的财政政策有两个方向，即减税和增支。目前这两个方向的工作都在进行，为企业减税、清理和整顿地方融资平台，同时加大民生、基建方面的投资。这就要求赤字规模大些，也是调控本身的必然结果。

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，多年来货币超发所积累起来的物价上涨压力，使得货币政策空间选择受限。货币政策回归中性的道路充满荆棘。这样积极财政政策只能继续实施。

投资要选准方向

今年的政府工作报告特别提出，中国既有投资能力，又有投资需求，关键在于选准方向，优化结构，提高投资的质量和效益。

“赤字规模确定后，是放在整个支出的盘子里一起算。”杨志勇称。

对于今年的支出结构，戴柏华说，将增加保障和改善民生支出，保持对经济增长和结构调整的支持力度。同时，将贯彻中央要求，厉行勤俭节约、防止铺张浪费，严格控制一般性支出和“三公经费”，努力降低行政成本。

从民生支出方面来看，预算报告显示，今年政府在农业、林业和水资源方面的支出将增加12.8%；教育支出增长9.3%；医疗卫生支出增长27.1%。在城镇化方面，城镇道路、停车场、污水处理、垃圾处理等基础设施瓶颈领域的投资则明确为今年投资重点。

“民生方面应该是重点，对基建的投资应该在改善民生方面，不能再用于产能过剩行业了。”王军认为，今年对基建的投资主要在改善人们的交通出行和消费环境等方面，这些不是简单的扩大投资，而是具有双重的效率，一方面带动基建领域的投资规模上升，同时也有助于刺激消费需求。

3月5日，两会政府工作报告特别提出，中国既有投资能力，又有投资需求，关键在于选准方向，优化结构，提高投资的质量和效益。

中金公司首席经济学家彭文生据此理解为，政府今年仍将主要通过投资以及对投资的结构调节来实现稳增长和调结构的目标，在增加基础设施投资的同时，预计财政支出用于公共福利和民生的部分也将有所增加。

彭文生同时认为，在货币政策维持稳健的条件下，公共部门支出扩大有可能造成对私人部门的挤压，导致社会融资成本上升。因此预计今年继续通过营改增扩围等结构性减税方式激发民间投资和消费，实现增长方式的优化。

金融危机后赤字增加

2008年中央财政赤字为1800亿元，赤字率仅为0.6%。金融危机爆发后，2009年我国财政赤字达到9500亿，赤字率接近3%。

从历年的情况来看，赤字大幅增加并非首次。

2005年到2008年间，我国经济运行平稳，财政赤字亦维持在相对较低的水平，在此期间，赤字率(即财政赤字占GDP的比重)均未达到2%，2008年中央财政赤字仅为1800亿元，赤字率仅为0.6%。

低赤字率在2009年被打破，在国际金融危机的影响下，2009年我国财政赤字达到9500亿，赤字率接近3%；2010年赤字规模达到万亿，赤字率为2.5%左右；此后两年财政赤字有所缩减，降至2%以下。

“赤字规模的安排涉及经济周期波动，一般情况下，经济形势好的时候就低一些，经济不景气时就高一些。2009年与今年增加赤字规模都是对经济的刺激，从经济周期来看有相同的地方。”鲁政委说。

他认为2009年与今年也有不同之处，金融危机时采取的是自上而下齐动的大规模刺激，现在只是结构性调整。“2009年是多花钱，这次是少收钱。多花钱的效果很明显，但无法解决中国经济内生动力不足的问题；而减税的好处在短期内不明显，但长期看是非常有益的。”鲁政委说。

“这次稳增长没有采取简单的扩张，相对来讲比较温和，主要是把经济稳定在合理的水平；上次要吸取的教训是扩张过度，包括产能过剩的问题也变得突出。”王军说，经济总是处于波动的状态，财政赤字在一定范围内变动也是正常情况。

王雍君研究财政预算多年，在他看来，判断财政赤字是否合理要看两个方面，即必要性和可承受性。

王雍君说，必要性联系到政府的开支用来支持哪些目标，如果笼统地讲经济还没有恢复到危机前的水平，今年是关键年份，从道理上讲要继续实施积极的财政政策，那么我们可以认为增加赤字是必要的。“但现在的问题是很难判断包括赤字在内的支出总量对于既定政策目标是过头还是不足。”

王雍君介绍，国外很多国家采用基线筹划的方式，即测算出在延续现实政策的情况下所需要的支出，也就是基线；同时测算政策变动时所需要的支出，也就是线上，在此基础上确定当年的总支出规模和财政赤字规模。

可承受性则是要看赤字率是否在安全范围内。“从政府公布的赤字率来看，我们还没有突破警戒线。但考虑到隐性赤字就另当别论了。”王雍君说。

赤字率尚无“近忧”

我国赤字率长期低于3%的“警戒线”，学者普遍认为，中国仍有条件实施积极的财政政策。

“在经济不景气的时候，财政如果太紧就会不利于经济的增长，如果太松会产生政府高负债的隐患，所以要保持一个适度的水平。”鲁政委说。

那么什么是适度水平呢？参考《欧洲联盟条约》来看，国际上通常认同两个指标来评价一国财政风险：一个是赤字率，即赤字占GDP比重不超过3%；另一个是国债余额占GDP比重不超过60%。

据财政部测算，2013年扩增赤字后我国的赤字率约为2%，总体上处于安全水平。同时，今年中央财政国债余额限额为91208.35亿元，占GDP的比重不足20%。

“我们仍有条件实施积极的财政政策，西方国家很多陷入债务危机，已经没有政策空间了。”王军说。

数据显示，目前整个欧元区政府公共债务占GDP比重已超过95%，而今年美国、英国赤字率预计均在5%以上。

美国国会预算局的报告称，2012财年美国的财政预算赤字占GDP比例为7%，这一数据较上一财年下降了近2个百分点，但仍高于从1947年至2008年之间的任何一个财年。

日本的赤字率自1994年就突破了3%的国际警戒线，2012年预计飙升至10.03%。据IMF预测，2013年日本仍将居于9.05%的高位。

财政部副部长朱光耀在两会期间说，中国财政状况总体是健康的，去年我国财政赤字占GDP的比重是1.5%左右，今年也只有2%，这在全世界经济体特别是主要经济体中是最健康的。

尽管大家都认可我国赤字率尚无“近忧”，但却承认未来存在风险。贾康认为，未来十年，中国财政收入有可能会呈下降趋势，要做好过紧日子的打算。

“赤字一定要小心，因为增起来容易减起来难，等于把危机后移，我们要对此保持警惕。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希说。

王军则较为乐观，他认为我国不会轻易走上债务扩张的道路，因为已经清醒地看到发达经济体从美国到日本再到欧盟都陷入了债务危机，在这方面会有清醒的认识并控制这种风险。

从赤字率及各种因素综合来看，“史无前例”的1.2万亿赤字是合适的，甚至仍有空间。而引发学者担忧的是，中国的公共债务负担。

“从赤字率和负债率两个方面的比例来看，我们国家的财政安全性是比较好的，没有突破警戒线，但这有个前提是政府没有隐性赤字。”中央财经大学财经研究院院长王雍君说。

公共债务尚存“远虑”

地方债和社保基金在经济增速下降、财政收入减少的背景下或存在长期风险

“隐性”的赤字

“隐性赤字主要包括两部分，地方政府尤其是县乡一级政府的隐蔽的借债和未来社保基金缺口。”王雍君说。

不少人士持有相同的观点。兴业银行首席经济学家鲁政委认为，从目前来看，我国的表内负债是稳健的，但大家比较担心的是表外隐含负债和长期负担加重，前者如部分地方政府负债，后者如社会保障基金。在经济增速下降，政府收入减少的背景下，这些都存在潜在风险。

2009年，在金融危机爆发的背景下，地方政府的投资冲动强烈，地方融资平台债务大幅增加，引发社会关注。

2011年审计署派出4万多名审计人员对地方债务进行审计，数据显示，截至2010年底，全国省、市、县三级政府负债总额达到10.7万亿元。

在王雍君看来，地方政府债务可以看作两部分，财政部代理发行的地方债以及地方通过融资平台、金融机构等其他各种方式举债，后者中不乏以隐蔽的方式获得的负债。审计署只能审计到有据可查的，比如财政部代理发行的地方债和部分地方融资平台债，但通过隐蔽方式获得的债务无法审计到。

局部风险显现

巴克莱集团在此前发布的一份报告中称，中期来看，我国最大的财政风险是地方债。

贾康认为，去年和前年地方政府债务到期，没有发生什么问题，说明过去两年在一定程度上控制了地方政府债务风险。总量上是安全的，但要特别关注局部的风险和项目的风险。

财政部2011年表态称，从偿债条件看，除财政收入外，我国地方政府拥有固定资产、土地、自然资源等可变现资产比较多，可通过变现资产增强偿债能力

但财政部也同时承认，部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患，个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大等。

债务水平是多少？

“目前我国中央债务规模在7.7万亿元左右，地方债在10.7万亿元，考虑到部分地方债存在一定浮动性，估计目前各级政府总债务规模在15万亿-18万亿元之间，整体风险可控，但仍需进一步加强政府债务管理。”审计署副审计长董大胜在今年两会期间表示。

“现在真正的问题是，可能政府也不真正明白究竟有多少债务。”王雍君说。

事实上，我国确实缺少完备和具有前瞻性判断能力的国家资产负债表，目前各部门的资产负债表尚无法反映隐性债务。

在欧债危机爆发后，学界和部分机构开始关注国家资产负债问题。中国社科院副院长李扬、德意志银行大中华区首席经济学家马骏以及中国银行首席经济学家曹远征分别牵头研究编制了不同统计口径下的中国国家资产负债表。

曹远征和马骏的研究结果显示，政府广义负债率(包括国债和四大资产管理公司债务，还包括地方、铁路债务)自2002年以来始终在40%以上，而从2009开始急剧上升。政府广义负债率从2008年的41.6%上升到2010年的51.5%，突然上升10个百分点。

李扬在报告中称，2010年中国总债务水平(包括政府债务、居民债务等)/GDP为168.9%，而2011年日本和英国的总债务/GDP已超过500%，西班牙、法国、意大利和韩国都超过300%，美国、德国和加拿大超过270%。

李扬认为，中国政府拥有足够的主权资产来覆盖其主权负债。在未来一个相当长时期内，中国发生主权债务危机的可能性极低。鉴于中国的债务水平近年来上升较快，应当对此保持警惕。

养老金缺口扩大？

长期来看，最大的财政风险还是养老金缺口。

在目前的财政政策、养老金政策、环境政策不改革的情况下，同时考虑到地方债和铁路债的压力，政府债务问题将逐步显性化。

中国社科院副院长李扬在一份报告中称，据测算，我国以隐性养老金债务为主的社会保障基金缺口规模约为3.5万亿。

巴克莱集团在报告中称，中国人口老龄化将进一步扩大养老金缺口，而目前的养老保险制度正在严重损害财政可持续性。

 

■ 观点

财政压力

暗含改革动力

“减税、增支和控赤，构成财政三角困境，不从全局和战略上考虑，则无解。”预算报告发布后，财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示。

“看到负债的坏处的同时，我坚持一个看法，财政问题始终是驱动改革的最关键的力量。”鲁政委说，中国30年来的改革，每一次都是政府在面临比较大的压力就会放手，我们就往前进了一步。在看到中国目前财政压力的时候，同样要看到改革的希望。这就是说，政府没钱了就会吸引民间投资加入，改革就推进了。

“中国很多时候确实是这样，如果没有压力就没有动力改革，但是一旦面临压力，被动改革的情况还是比较多的。比如铁路成立公司，未来在投资方面可能会放开。”唐建伟说。

Q 什么是财政赤字？

A 财政赤字，是指财政支出大于财政收入而形成的差额，由于会计核算中用红字处理，所以称为财政赤字。简单说，就是政府每年花出的钱减去通过税收等各种方式的收入的结余。

Q 政府在什么情况下有必要增加赤字？

A 一国之所以会出现财政赤字，有许多原因。有的是为了刺激发展而降低税率或增加政府支出，有的则因为政府管理不当，引起大量的逃税或过分浪费。

Q 适当增加财政赤字对经济发展有何帮助？

A 在经济领域的共识是，经济短期内若处于非充分就业状态，社会的闲散资源并未充分利用，财政赤字可扩大总需求，带动相关产业的发展，刺激经济回升。

Q 今年为何增加财政赤字？

A 财政部解释：今年财政收入增长不会太快，可调用的中央预算稳定调节基金数额也较少，但财政刚性支出增加，特别是要增加保障改善民生支出，保持对经济增长和结构调整的支持力度，都需要适当增加财政赤字和国债规模。

Q 财政赤字主要用来做什么？

A 财政部解释：将增加保障和改善民生支出，保持对经济增长和结构调整的支持力度。严格控制一般性支出和“三公经费”，努力降低行政成本。

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