《社会保险法》填补了立法空白

1994年7月5日，八届人大八次会议审议通过《劳动法》。根据该法第九章“社会保险和福利”的要求，原劳动部开始启动《社会保险法》的起草工作。从那个时候开始，到今年10月28日十一届人大十七次会议四审通过，经历了漫长的16年。

总体而言，《社会保险法》的出台是十分必要和及时的，其意义是深远的，必将为我国的社会保险事业提供坚实的法制保障，主要体现在：

一、作为一部综合性的社会保险基本法，《社会保险法》填补了我国这方面的立法空白。

今年是中国特色社会主义法律体系基本形成的标志年。我国的法律体系由宪法和行政法、刑法、民法、经济法、社会法、诉讼法等七个法律部门组成。由于多方面的原因，在这七个法律部门中，社会法建设相对薄弱。特别是在社会保险领域，只有《失业保险条例》《工伤保险条例》《社会保险费征缴暂行条例》等为数不多的几部法规，现实工作中执行更多的是规章和规范性文件。《社会保险法》总结了我国二十多年的社会保险工作实践，建立健全了比较完善的社会保险制度体系，提升了这项工作的法律层次，对相关制度起到了很好的支撑、保障作用。

二、在科学发展观的统领下，《社会保险法》坚持了城乡统筹的原则，为我国社会保险体系建设指明了正确的方向。

众所周知，城乡差异大是中国的基本国情之一。回顾《社会保险法》16年的立法历程，可以清晰地看到，立法者在城乡统筹原则上经历了痛苦而漫长的抉择。在养老保险、医疗保险方面，我们一直实行的是与德国等国比较接近的社会保险制度，覆盖人群仅为城镇就业人员。党的十七大以后，我国开始将社会保险覆盖面加以拓宽，逐步朝着全民普惠的社会保险制度迈进。在养老保险方面，除继续实行城镇职工基本养老保险制度外，开始着手建立城镇居民社会养老保险制度，并在农村建立新型农村社会养老保险制度。在医疗保险方面也是如此，除城镇职工基本医疗保险外，开始建立城镇居民医疗保险制度以及新型农村合作医疗制度。考虑到目前的制度安排仍有分割，从长远看需全民统筹，因此，《社会保险法》的相关条款，为今后各类社会保险制度的整合并轨预留了充分的空间。例如，该法第二十二条规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。”第十九条要求国务院制定人员流动养老保险关系的转移接续办法；第二十九条要求国务院社会保险行政部门和卫生行政部门制定异地就医医疗费用的结算办法；第九十五条要求进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险；第九十七条要求在中国境内就业的外国人参照本法规定参加社会保险。所有这些规定，都为今后不同保险制度的整合指明了方向，铺平了道路。

三、借鉴国外的先进理念和成功经验，《社会保险法》提出了社会保险多层次体系建设的原则。

社会保险制度的建立，不是政府一家的事，必须充分调动单位、集体、家庭和个人多方的积极性，分清各自责任和权限，才能形成合理而平衡的制度。例如，在养老保险方面，世界银行长期倡导“三支柱”体系模式，这个理念已被绝大多数国家所采纳。《社会保险法》对此做了回应，该法第三条规定：“社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。”又如，该法的第三十条、第四十二条分别对医疗保险、工伤保险中有关社会保险待遇和民事赔偿的双重享受问题，作了明确的规定。

四、按照保险的“大数法则”，《社会保险法》提高了社会保险的统筹层次。

保险学原理告诉我们，参保人数越多，保险的调剂功能越强，作用也更突出。我国是一个拥有近14亿人口的大国，各地发展很不均衡，在社会保险的统筹层次上存在较大问题。目前，养老保险大多只是名义上实现了省级统筹，医疗保险、失业保险大部分为地市级统筹，工伤保险、生育保险很多还停留在区县级统筹水平。统筹层次过低，制约了社会保险作用的发挥，导致很多单位和个人不参保或者退保，形成制度的恶性循环。为改变这一状况，《社会保险法》第六十四条规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”，大大提高了我国的社会保险统筹层次。

五、针对基金监管中的问题，《社会保险法》强化了对社会保险基金的监督管理。

社会保险基金主要由单位和个人缴费形成，是一种公共性资金，而不是政府的财政拨款。根据这一特性，社会保险基金理应由公民进行自治监管。针对近年来社会保险基金使用、管理中出现的问题，《社会保险法》从多个方面入手，加强了对基金的监督管理，包括：第八十条规定统筹地区须成立社会保险监督委员会，对社会保险基金实施社会监督；第七十六条将社会保险基金纳入各级人大的监督范围；第六十九条规定由国务院制定社会保险基金投资运营办法，并严禁社会保险基金的违规投资运营和挪作他用。

当然，在看到《社会保险法》亮点的同时，我们也必须承认该法的内容还有欠缺，而该法的施行更有一段很长的路要走，具体表现在：

一、《社会保险法》有的规定太原则，回避了矛盾，没有涉及实质性的内容。

例如，该法第十一条规定了基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的模式，但对医疗保险的制度模式未作规定。之所以出现这样的结果，主要是因为学术界和实务界对在医疗保险制度中是否有必要建立个人账户问题，一直存在争议。一直到人大四审时，有的常委还对此提出了修改意见。法案最后没有对此作出回应，而是采取回避的态度。笔者认为，人大常委会作这样的处理是明智的，尽管没有明确制度本身，但起码不至于为今后的制度设计设置法律障碍。又如，对社会保险费的征收主体问题，自上世纪九十年代以来，一直存在争议。1999年的《社会保险费征缴暂行规定》对此作了回避，授权由各省级政府决定具体的征收主体。目前，由社会保险经办机构和税务机关征收社会保险费的省份大致各占一半。在《社会保险法》的审议过程中，很多人大常委建议解决这一问题，在法中明确征收的主体到底是哪一家。但是，由于相关部门互不妥协，最后法案只能做出比较暧昧的规定：“社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。”

二、《社会保险法》中授权性条款较多，实施存在一定的困难。

由于我国五大险种的改革进程大不一样，各地的发展极不平衡，加上各方利益博弈非常激烈，使得《社会保险法》在一定程度上更像一份中国社会保险制度框架宣言，对很多实质性的内容，授权给国务院来制定具体的办法，这些授权性的条款，包括：第六十四条规定的社会保险基金统筹办法，第十条关于公职人员参加养老保险的办法，第二十四条规定的新型农村合作医疗的管理办法，第六十九条关于社会保险基金的保值增值办法等。

三、尽管《社会保险法》维持了养老保险等五大险种的基本框架，但这五大险种的落实，都有待于今后制定专门的行政法规。

目前，国务院已经制定出台《失业保险条例》《工伤保险条例》，但养老保险、医疗保险、生育保险依据的仅是部门规章或者国务院的规范性文件。为了保障法的顺利实施，下一步国务院需抓紧制定《生育保险条例》，而对医疗保险和养老保险而言，由于情况十分复杂，目前还存在城镇职工、城镇居民、农村居民三块制度，因此需分别分层次立法，同时要为各项制度的衔接预留接口。在每个条例的制定和每项制度的设计时，需解决很多具体的问题。例如，在医疗保险立法方面，究竟实行什么样的筹资模式、是否援用以前的定点医疗服务制度、对骗保行为如何制约和打击、如何提高基金的投资回报率，等等，都需作认真细致的研究，在相关的法规中加以明确。

由此看来，中国的社会保险立法工作还任重道远。

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