郭林 李薇：英国家庭补贴制度的改革与发展

家庭补贴制度是英国福利国家的代表性机制之一。从20世纪初期直到今天，这一制度经历了一个摸索、初建、发展与改革的历史过程。把握各阶段的背景、制度内容及其效果，对英国家庭补贴机制的未来走向作出评价具有重要意义。

英国家庭补贴制度的发展历程

英国家庭补贴常态系统制度并非一蹴而就，而是经历了一个摸索阶段。1909年，英国实施了儿童税收补贴计划，补贴规模与儿童年龄相关。这可以看作是家庭补贴制度的一种摸索。一战至二战期间的一项基本社会共识是，出于认可儿童抚养工作的考虑，母亲应得到针对每个子女的现金支付，这种津贴能够更加公平地分配财富。将妇女看作是为人妻和为人母的劳动者，赋予其家庭活动以价值并支付报酬，有助于实现劳动市场中的男女平等。

在上述背景下，1918年，英国《妇幼福利法案》通过。分居补贴、遗孀年金和失业家属津贴得到发展，使得当时的执政党将家庭补贴提上政治日程。家庭补贴能获得广泛认可的重要原因之一是分居补贴的经验。1914年，为了保障参战士兵家属的生活，英国于战争伊始，就实施了一项战时分居补贴制度，向因战争而分居的士兵妻子及子女提供补贴，补贴标准随战争的继续而不断提高。1914—1919年，英国政府用于战时分居补贴方面的支出共计4亿多英镑。

遗孀年金项目是由政府提供家庭补贴的另一个先驱，其向由于配偶死亡或被遗弃成为女性户主的家庭提供经济支持。这类女性往往由于要抚养子女但工资收入低、被雇佣率低而陷入极端的贫困。在全国工会联合会的压力下，1925年，英国政府通过了一项关于遗孀和孤儿年金的法案，规定向亡故被保险人的妻子和子女提供养老金或补贴。

失业家属津贴为英国家庭补贴建立的重要基石之一。失业问题的加剧是两次世界大战之间英国社会的主要特点。1918年，针对复员军人及公务员的免费失业津贴制度实施，其中包含了家属补贴。由于公众的压力，这项补贴扩展至所有失业家庭，极大提高了其福利水平。

上述分居补贴、遗孀年金和失业家属津贴为英国家庭补贴制度的建立提供了现实依据。1942年12月，著名的《社会保险与相关服务的报告》即贝弗里奇报告提出，要将家庭补贴制度纳入英国社会保障计划之中。二战期间，政府赞成将家庭补贴作为解决贫困问题的重要方法。1945年，英国颁布了家庭补贴法，规定从第二个孩子开始，向每个孩子提供平均每周5先令的家庭补贴。这一法令的颁布标志着英国家庭补贴制度的建立。到1949年7月，已经有297万个家庭得到此类补贴。

20世纪50—70年代是英国家庭补贴制度的发展时期，其突出特征是家庭标准的提升及细化。1945年家庭补贴法规定的津贴标准较低，且仅从第二个孩子开始实施，难以满足多子女家庭的实际需要。1952年，家庭补贴的标准提高到每周8先令。1956年，家庭补贴制度的适用范围扩大到第一个孩子，补贴标准进一步提高，具体为第一个子女每周补贴8先令，其他子女每周补贴10先令。同时，为了支持儿童接受教育，家庭补贴制度还延伸至所有的学龄儿童，同时取消面包补贴。也就是说，家庭补贴对象的年龄上限为学龄结束。

家庭补贴制度适用范围的扩大和补贴标准的提高，致使政府用于家庭补贴方面的财政支出大幅增加。为了控制支出，1959年，英国取消了对第一个子女所提供的家庭补贴，将第二个子女接受补贴的标准降为每周8先令，第三个及其后每名子女所享有的补贴仍为每周10先令。1974年2月，工党政府试图将家庭补贴和儿童税收补贴合并成为一种新的津贴——儿童津贴。1975年5月，《儿童津贴法》得到议会批准。该法令规定：儿童津贴向包括第一个子女在内的所有孩子支付。由于20世纪70年代中期的经济危机，这项法令并未立即执行，而是在1977—1979年间分阶段实施。

1979年，以撒切尔为首的保守党上台执政，开始着手对英国社会保障制度进行改革，他们的主要目标是降低社会福利支出，减轻英国财政所承受的沉重社会保障负担。1987—1991年，儿童津贴标准未根据通货膨胀进行同步调整。直到1991年4月，儿童津贴标准才根据过去12个月的通货膨胀水平进行了相应调整。1986年，英国颁布新的社会保障法，试图采用一种新的制度，这使得儿童津贴的发放出现了一些变化。1988年起，儿童津贴不再覆盖处于全日制教育之中的儿童。

20世纪90年代开始，英国社会对儿童津贴产生了很多争议，许多人建议调整、削减或彻底改变儿童津贴制度。在政策实践中，1990年，政府对英国儿童津贴进行了微调，提高了符合给付条件的第一个子女的津贴水平。1997年5月，以托尼·布莱尔为首的工党上台执政，主张子女抚养和子女补贴，强调社会服务为主、现金福利为次。1999年，为了更好抵御家庭贫困风险，缩减政府财政开支，英国政府实施工薪家庭免税计划，这使得英国家庭补贴形式进一步丰富。

21世纪新动向与基本评价进入21世纪，英国儿童津贴改革出现新的动向。2005年，英国《儿童津贴法》对其覆盖对象作了进一步明确规定：儿童津贴提供给那些20岁以下完成他们学业的年轻人和那些接受特定无薪培训计划的年轻人。在2012年3月财政预算案中，英国影子财政大臣保守党人乔治·奥斯本宣布计划引入“高收入儿童津贴费”。这项提案最终成为英国儿童津贴的新政策。2012年，英国政府通过《财政法案》，赞同“高收入儿童津贴费”的提案。2013年1月7日，卡梅伦政府颁布了关于儿童津贴的新规定：如果父母一方年收入超过5万英镑，他们就会失去部分儿童津贴，而父母一方收入达到6万英镑就不再享受这一福利。根据英国税务局规定，2013年，英国儿童津贴标准为第一个子女每周20.3英镑，其余每个子女的补贴则为每周13.4英镑。补贴对象年龄上限为16岁，其中补贴对象为全职学生的年龄上限可延迟到18岁。“高收入儿童津贴费”是英国家庭补贴制度首次系统依据父母的收入水平来设定覆盖对象和补贴水平的机制。

英国家庭补贴制度经历了一个从双支柱转变为单一支柱为主的过程。1909年实施的儿童税收补贴和1945年通过法律建立的家庭补贴，构成了20世纪70年代以前英国家庭补贴制度的内容体系，为贫困儿童和家庭生活的改善提供了必要的经济支持。进入20世纪70年代，英国家庭补贴制度内容体系逐步趋于单一主体化，其核心项目为取代儿童税收补贴和家庭补贴的儿童津贴，辅助项目包括收入支持、基于收入的求职者津贴、儿童信托基金、单亲父母津贴、监护人津贴等。

英国家庭补贴制度的资金来源主要为政府财政，它是一种非缴费型和非收入相关型津贴。在很多年度，英国儿童津贴实际支出远超出财政预算，给政府财政带来巨大压力。政治因素在英国家庭补贴制度的变迁中发挥着重要作用。战争和政治是培育分居补贴、遗孀年金和失业家属津贴等家庭补贴萌芽的重要土壤。制度建立以后，尽管在经济不够景气或财政压力较大时期，家庭补贴的对象范围有所缩小，水平在一定程度上降低，但无论是保守党政府还是工党政府，并未从根本上扭转家庭补贴制度向前发展的步伐。可以预见的是，因福利刚性，英国家庭补贴制度并不会消失，而是会随着社会经济发展、执政党更迭等变化，通过调整对象资格、津贴水平、补贴项目等制度因子，而继续向前迈进。

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