新社会服务体系：经验反思与路径建构

改革开放30年，中国处于计划经济体制向市场经济体制转型的过程中。在这个时期，一方面，中国经济得到快速发展，人均GDP得到明显提高，人们享受到了经济增长的福利；另一方面，随着市场经济的发展，单位制逐渐解体，社会日益分化，经济与社会的结构性差异服务要求变得越来越重要。面对多元的公共服务需求，建构一个新的社会服务体系，让人人享受到社会福利，既是社会建设、社会管理的重要内容，也是对中国特色社会主义理论和科学发展观的最好注解。

一、当前我国新社会服务体系的内涵

自20世纪80年代以来，我国处于快速社会转型期。作为一种政社不分的“全能主义”政府，在计划经济向市场经济加速转型的20世纪末，它在面对“单位制社会”的解体时，曾经在社会管理方面发挥了重要的过渡作用。但是随着市场经济的发展，单位制逐渐解体，旧式的单位体制日趋丧失了其组织社会以及提供社会支持和社会服务的功能，大量的公民游离于社会组织、社会支持和社会福利体系以外，社会问题逐渐凸现，经济与社会的结构性差异服务要求也变得越来越重要。①

随着政府职能的转变，政府将不可能包揽一切多元的社会公共服务需求。而由于企业以市场营利为导向，将社会公共服务完全市场化运作也不现实。面对社会转型过程中的公共服务需求问题，国家的责任是有限的，市场的资源配置也不是万能的。然而，在现代社会中，国家既要保证市场资源配置的效率又要确保个人的平等权利。因此，中国既不能采取完全由政府提供服务的模式，也不能完全接受自由主义的福利理念。具体而言，国家不是服务的直接提供者，应该引入市场化的管理模式，把自己重新塑造为管理者、组织者和购买者的新角色。在新社会服务体系建构过程中，政府购买服务作为一种福利供给形式，理应发挥非营利民间组织的积极作用。在此种背景之下，社会组织作为介于政府和企业之间的第三方应运而生。社会组织迅速成长并日益壮大起来，他们在调动社会资源、提供公共服务、创造就业机会等方面发挥着重要作用，特别是在公益性、服务性功能方面，发挥了政府难以取代的积极作用。如非营利性机构和社会工作组织，政府可以向其购买服务，必要时还可以对其进行财政上的支持，这样不但可以化解矛盾，还可以提高政府的服务质量。政府在市场经济发展的过程中推动与培养社会组织合作发展，能够解决社会矛盾，提供优质的社会服务尤其是均等化的社会服务；同时，政府也需要吸纳各类服务机构和专业社工机构，这也是社会发展的必然要求。政府购买服务其背后的根本目的是共同服务社会，有利于构建和谐、健康、持续的社会服务体系。

在概念的原初意义上，公共服务和社会服务的定义是十分明确的：公共服务指的是政府为全体国民提供各种必要的公共性质的产品和服务；而社会服务指的是由非政府的社会机构为各种弱势群体提供的各种社会服务②。笔者认为，以前所讲的政府职能转型、公共服务转型，是指在市场经济条件下，我们如何提高社会效率的问题，进而降低政府交易的成本。如今，社会服务被赋予新的含义：更加侧重强调社会的公平问题，在理论上，社会服务的根本目的是解决社会的公共问题，促进社会公平实现的可能。本文所谓的新社会服务体系，是新时期推进社会管理和社会建设的现实话题，也是谋划民政工作发展的重大议题。新社会服务体系是指通过政府购买社会组织服务的形式来完善社会转型过程中的社会救济、社会保障、社会保险、社会福利等一些具体的服务性内容，以此来改善公共服务、创新社会管理的一套体系。

如何使公共服务供给与需求相适应，将是政府在较长时期面临的重要任务。党的十七大提出的改善民生、加快社会建设的任务，如教育、医疗、社会保障、就业和收入分配等，都离不开完善公共服务体系。加快公共服务体系建设，是经济社会发展到一定阶段的必然要求，是促进科学发展、社会和谐的重要内容。新时期需要新的社会服务体系，大量的社会问题不断出现，传统的社会组织方式已经不能满足居民多元的社会需要和公共服务需求，新的社会服务需求又是与新的社会服务体系、社会体制相吻合的。因此，社会组织作为介于政府和企业之间的第三方应运而生，政府购买社会服务既是新服务体系的重要内容，也是对加强社会建设、创新社会管理和改善公共服务状况的一次重要探索和实践。在此背景下，上海和深圳分别依据自身的区位、经济、社会特点，探索出了不同的政府购买社会服务模式，为全国其他地方的社会组织发展、社会建设、创新社会管理模式提供了范例。

二、国内政府购买服务模式的经验

“政府购买服务”是指政府部门为了履行服务社会公众的职能，通过政府财政向各类社会服务机构直接购买服务而实现政府财政效力最大化的行为③，是最有效地满足社会公共需求的途径。当前，政府购买服务大致有两种模式：一是政府直接购买岗位；二是政府购买项目④。上海与深圳的政府购买服务实践处于全国领先地位，积累了宝贵的经验。在长期的运作中，两地的服务模式创新呈现很大的差异。以下笔者尝试分析沪、深两地政府购买服务模式的演变过程。

(一)上海新型社会服务模式的演变历程

上海原本就有一套完善的社会管理体制，在推进实施政府购买社会组织服务方面进行了一系列改革探索，进一步增强了政府投入的有效性和引导性，满足了公众多样化的公共服务需求，降低了政府行政成本，推动了社会组织能力提升，取得了显著成效。

1.政府购买服务的范围由点到面。最初，在承接政府职能的机构选择上，政府偏重于选择具有官方背景的机构，而对于一些草根机构并不认同。在探索购买服务这样一种新型的社会服务模式伊始，上海政府大量采用简单易操作的岗位购买方式，这有助于政府在缺乏经验的情况下规避大量项目购买的风险。这是一种起步阶段的权宜之计。在购买经费方面，一开始上海并没有专项的经费用于购买服务，很多组织甚至出现自筹经费的窘况。在其服务对象上，突出表现在与社会弱势群体相关的服务上，如慈善救助、助老服务、司法矫正、就业帮扶等。除此之外，政府尝试购买一些专业的社会工作岗位，社会工作者在司法矫正、吸毒人员、问题青少年矫正及社区服务等传统政府职能领域究竟能起什么作用，还有待观察。

经过一段时间探索之后，专业的社工不仅在助老、慈善、司法矫正、吸毒人员和问题少年矫正等领域有很显著的工作成效，而且参与到政府购买服务之中。政府购买服务的范围由点扩大到线再到面，目前涉及慈善救济、外来人员管理、助老服务、调解服务、就业帮扶、法律服务、社区管理、精神康复等领域。

2.社会服务机构自主性提高。在实施政府购买服务之初，上海市政府偏爱一些具有政府背景的机构。为了鼓励购买主体间的竞争，提升社会服务的质量，上海市政府改变了原来以岗位购买为主的服务方式，实行岗位购买和项目购买相结合，最终转变为项目购买为主。其中以上海新航、阳光、自强社会服务站为代表。实行项目购买为主的服务方式，反映了上海市政府越来越重视对于社会组织自主性的培养。在这一过程中，民间社工机构的日常运作实行自主管理，独立招聘、培训、派遣、管理社工；民间社工机构通过购买项目提供服务，自主决定服务内容、服务项目。在财政方面，民间社工机构成为一个自负盈亏的组织，其经费来源于政府，但机构对经费的运用拥有充分的自主权。这充分表明政府重视社会组织与社工队伍的建设，培育社会服务载体，实现了从偏重“NGO”到吸纳更多草根社会组织参与社会服务体系建构的转变。

3.重视机制，构建了“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的运作模式。2005年，浦东新区政府出台了《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》；2007年，浦东新区又出台《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见》；2010年，闵行区出台了《关于规范政府购买社会组织公共服务实施意见》；2011年，上海市政府办公厅印发了《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》。这一系列政策文件明确了政府购买服务的指导思想、基本内涵、实施原则、操作规程等内容，进而明确提出建立购买服务机制，即对协助政府参与社会管理和公共服务的社会组织，要通过项目招标、合同管理、评估兑现等形式，建立政府购买服务机制。据官方数据统计，2010年，上海各级政府通过购买服务、补助等形式为社会组织提供资金37.89亿元；2011年提供的金额达到41.02亿元。2012年，上海市政法系统用于购买社会组织服务资金达6700万元；闵行区用于购买社会组织服务资金达到2.3亿元；静安区购买服务项目179个，购买金额达到4500万元。⑤这些新的政策和实践措施完善了政府购买公共服务模式，建构了新型政社关系，确定了以政府购买服务为中心支持民间组织发展的方式。

(二)深圳新型社会服务模式的变迁过程

2007年，深圳社会服务体系建设在借鉴香港和上海经验的基础上，提出了《关于加强社会工作队伍建设推动社会工作发展的意见》以及七个配套文件，被称为深圳市社会工作发展的“1＋7”文件。这表明深圳以社会工作机构发展为依托，正式推进社会服务发展。

1.“政府购买、民间运作”。深圳市社会工作的发展模式是：政府设立社工岗位，面向社会公开招标，经过评审合格的社工机构参与投标，中标的社会工作机构与民政部门签订社工服务承包合同。市政府以每年6万元的价格向社会工作机构购买服务。换句话说，政府是以购买岗位的方式向社会提供公共服务。购买岗位的内容包括社会工作人员的工资、福利、机构的管理费用等。

“民间运作”指的是市政府与中标社工机构签订服务承包合同之后，政府只负责给这些社工机构投入签约的费用，而社会服务的项目内容、形式，由承包机构依据自己制定的方案开展。最后，政府可以委托监督机构对项目的实施效果进行评估，但是具体服务方案由社工机构自主决策，具有高度民间化的特点。社工机构的资金来源于政府，但对于服务的提供享有自主性，避免了政府行政对其专业性工作的干预。同时，政府不再直接提供公共服务，使其从繁琐的社会公共服务事务中解脱出来，一方面节省了大量的人力、财力、物力，另一方面专业化的社会组织参与社会服务，提高了社会服务的水平。这种“小政府、大社会”模式，一定程度上解决了政府的缺位与越位问题，实现了政府的职能转变。

2.从岗位购买起步到两种购买方式的结合。购买岗位是一种相对简单易操作的社会服务模式，深圳的政府购买服务最初是以这种方式开始的。在此种模式运行过程中，政府依据薪酬标准和管理费用规定购买一个岗位的费用。到2010年，政府共购买了1300个社工岗位，其中2007年深圳市民政系统购买了33个社工岗位服务，2008年1月全市购买了398个岗位服务，2008年9月全市购买了65个岗位服务，2009年5月全市再购买200多个岗位服务，2010年购买400个。⑥但是，此种模式限制了社工机构自主性的发挥，因而，在购买岗位的基础上，深圳市推出了政府向社工机构购买服务项目的模式。购买项目采用公开招标的方式，所有符合要求的社工机构都可以投标，最后依据评审结果政府同中标的机构签订服务项目合同。深圳市在政府购买社会服务模式的探索中，无论是购买社工岗位，还是购买服务项目，其经费都是由市、区两级财政支付。目前，区级购买费用已纳入各区财政预算，由区财政支出；市级购买费用尚未列入市财政预算，仍然是由公益金支出。市、区民政局根据购买合同的规定，一年分四季度将购买费用汇入社工机构的账号。四次的支付比例分别为30％、20％、30％和20％。深圳市的政府购买服务模式，从购买社工岗位起步，到向购买项目的探索，逐步实现了两种购买方式的对接，进一步明确了服务对象、内容、任务量、评估方法以及服务项目费用的计算方法⑦。这既充分发挥了机构的自主性，也发挥了政府对社会服务体系建构的作用，实现了政府与社会机构的良好互动。

3.以社区为单位，推进社会服务建设。为了完善新型社会服务体系，深圳市政府在2007年“1＋7”文件实施以来，不断创新社会服务的方式。2011年，深圳开始社区服务中心的建设试点，建设了100个社区服务中心，增加社工500名，到2012年深圳社工人员已达4000名，其中的一半投入到了社区服务中心。目前，全市632个社区建设了300个社区服务中心，每个社区服务中心配备了4名至6名社工和辅助人员提供服务。社区服务中心的运作采取政府主导、社会参与、民间运作的运行机制，即政府通过购买服务支持社区服务中心建设，并通过招投标引入社会组织管理。服务内容包括党、团、工会和妇联活动，老人、妇女、青少年、儿童服务，计生服务、医疗等；并根据社区居民需求，提供再就业培训、社区日间照料、婚姻问题咨询、家庭暴力处理、学生午托、四点半学校、文化体育活动和图书阅览等服务。除此之外，各社区服务中心根据居民需要适当提供有偿经营服务，以补给提供基本公共服务的经费。以社区为单位，推进社会服务建设是一种新的尝试，这充分调动了社区的积极性，发挥了社区组织的自主能力。

三、新社会服务体系的路径建构

在新型社会服务模式建构中，沪深两地都是国内政府购买服务运行最好的城市。莱斯特·萨拉蒙曾提出“第三方治理”理论，认为美国公共服务体系中联邦政府扮演着资金提供者和监管者的角色，而具体服务由第三方机构提供(特别是非营利部门)，民营化是“第三方治理”的重要途径。沪深两地在吸纳“第三方部门”参与政府管理、提高社会工作服务质量方面形成了新的路径。因此新型社会服务模式“开始在上海，创新在深圳”，两地的模式有很大的不同，但其背后却有很多共同的路径。

第一，政府是社会服务资金的主要提供者。在社会转型的过程中，社会服务有多元的提供主体，不需要政府包揽提供，也不一定是政府主导提供，但政府要成为社会服务所需资金的主要提供者。不论是资助现有的非政府社会服务，还是向社会组织购买社会服务，政府都要履行资金提供者的角色职责。两地在开始运行新型社会服务模式之初，都选择了岗位购买为主这一种简单易行的方式，但是在运行了一段时间之后，岗位购买的弊端开始显现，两地都把目光转向项目购买这种自主性和激励性更强的方式，这也体现了上海和深圳新社会服务模式的建构都还处于起步阶段。政府购买岗位和项目的运行，改变了以前传统的政府“大包大揽”的方式，吸引了更多的社会主体参与到社会公共服务体系中来。这一方面把政府从以前繁杂的社会公共服务事务中解脱出来，使得政府职能履行更加高效；另一方面，各种社会组织的加入，使城市的公共服务体系满足了居民的多元需求，有效解决了城市化快速发展带来的社会问题。

第二，满足居民差异化的社会服务需求。随着我国城市化的推进，居民对政府提供公共服务的需求越来越多元化，从教育、环卫、治安到养老等等，内容越来越多，标准要求越来越高。在新社会服务体系中，政府通过向社会组织购买服务的方式，为群众及时提供相关的公共服务，是有效解决目前存在的人员编制及经费约束困境的途径。同时，推进政府购买公共服务是实施综合配套改革的有力探索，必将对加强社会建设、建构和谐社会产生积极影响。

第三，发挥了社会工作专业化优势。职业化和专业化是社会工作的重要特征和生命力所在。由于多种原因，我国以往的社会工作职业化和专业化水平一直较低。具体表现在，社工队伍总体素质偏低，稳定性差，服务水平不高，专业性不足。在当前新的社会服务体系建构过程中，两个城市经过多年的发展与培育，都拥有了一批专业的社会组织和社会工作者队伍。这些社会组织和社会工作者，是现代社会公共服务体系的重要主体，并且这些力量还在不断地生根、发芽、壮大。在社会工作专业化、职业化过程中，我们应该建立规范合理的社工晋升机制，确定社工人才的薪酬待遇，吸引和稳定优秀的社工人才，实事求是地解决社工的实际困难。同时，借鉴发达国家先进的社工经验，如引进高素质专业社工督导，建立社工督导队伍，从而提升社工的整体素质。建构新的社会服务体系，实现社会的公平，这是一个漫长的实践过程。政府购买服务是该体系建构的重要内容，我们必须建立完善的市场竞争机制，加强社会机构的管理和监督，进而提升自身的实力，实现社会工作专业化的服务。

第四，政府与社会组织共同“形塑”。政府作为组织者，不直接向公众提供社会服务，也不参与民间机构的日常运作；社工岗位设置和社工薪酬保障体系也不由政府控制。政府主要向民间社会组织购买项目和岗位并对其进行评审和考核。在社会服务体系的建构中，上海作为一个老移民城市，经过多年的发展，原来已经有一套完备的社会(社区)管理机制。在新社会服务体系建构初期，其实行“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的运作模式，当时建立的民间组织大多具有浓厚的政府背景，或者是政府直接创建的社会服务机构，俗称“GONGO”。在政府购买服务的过程中，社会服务机构与政府逐渐实现了良性互动。与此相反，深圳是一个年轻的城市，不具备上海那样完善的社会管理机制，它拥有更大空间去探索一套全新的社会服务模式，加上上海探索了多年之后也积累了丰富的经验，深圳由此少走很多弯路，因此，其直接实行了“政府购买、民间运作”的社会服务模式。政府购买公共服务，意味着政府不再直接提供服务，而是通过签订购买合约，向社会上的公共服务生产方购买公共服务，然后提供给社会公众。这样，在政府购买服务过程中，政府与社会组织共同参与社会服务，主体间的职能得到充分的发挥。公众享受到更专业、更有效的社工服务，增强了社工对于组织机构的认同感，有利于民间社会服务机构的健康运行。

四、新社会服务体系展望

上海和深圳的社会服务新模式在国内得到了相当的认可，但是，岗位购买和项目购买两种方式哪个更好，两地都没有答案，都还在探索中。笔者发现两地在政府购买社会服务的模式选择上不尽相同，但根据两地多年的试点运行经验和成果，政府通过向第三方的社会组织购买服务，一定程度上把政府从原来繁琐的社会责任中解脱出来，节约了政府提供公共服务的成本，提升了政府公共服务的水平。而第三方的社会组织在与政府合作的过程中，也充分发挥了自身良好的社会建构功能，把原来疏离的个人进行再组织，起到了团结社会的作用。一个和谐的社会一定是“政社分离、分工合作”，政府既不缺位也不越位的社会。⑧

在新社会服务体系建构中，沪深两地也面临一些困难，比如社工机构和社会工作者自主性不强、行政干预严重、经费不能按时发放等。新的社会服务体系建构需要新的“社会体制”做支撑，而新的社会体制建设迫切需要我们从制度上进行突破，建立新的财政体系，把政府购买服务的资金纳入财政预算体系。这样，新的社会服务体系才能摆脱发展的困境，发挥更大的作用。在建设社会主义和谐社会过程中，必须高度重视新社会服务体系的建构之于社会管理体系建构的现实意义，积极有序地推进新社会服务体系的建构。我们必须充分认识新社会服务体系的建构与社会组织发展在和谐社会建设中的重要意义，科学选择新社会服务体系建构的路径。

党的十八大报告指出，积极推动政府购买公共服务，是加快建设服务型政府，处理好政府和市场关系的关键环节。政府购买公共服务的兴起与发展，改变和重塑了政府的传统行动逻辑，深刻影响着国家与社会关系的变迁进程。⑨政府购买公共服务不仅仅是引入市场竞争机制和社会志愿机制，也不仅仅是服务生产职能与治理资源的主体间转移，而是新社会服务秩序中一系列角色意识、价值取向、行为方式和互动结构的变迁，是政社关系从单向依赖到双向互动、从行政指令向契约合作的整体转型过程。

注释：

①徐永祥：《社会的再组织化：现阶段社会管理与社会服务的重要课题》，《教学与研究》，2008年第1期。

②赵孟营：《从理论到现实：创建中国特色民政社会服务体系》，《中国民政》，2011年第5期。

③李慷：《关于上海市探索政府购买服务的调查与思考》，《中国民政》，2001年第6期。

④⑥徐秋菊：《社会政策视角下的政府购买社会服务分析——基于深圳市鹏星服务社的个案研究》[D],中山大学硕士学位论文，2009年。

⑤赵立波：《完善政府购买机制，推进民间组织发展》，《行政论坛》，2009年第16期。

⑦易松国：《深圳：政府购买社工服务的方式及问题》，《中国社会工作》，2009年第8期。

⑧徐永祥：《社会体制改革与和谐社会建构》，《华东理工大学学报》，2007年第7期。

⑨彭少峰、张昱：《政府购买公共服务：研究传统及新取向》，《学习与实践》，2013年第6期。

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