张维刚：对新型农村养老保险建设中政府问题的思考

 随着城市化的推进和人口老龄化浪潮汹涌而来，农村居民的养老问题日益突出，在这种大的背景下，我国实施了新型农村社会养老保险。制度的成功与否，关键看政府，在具体的实施过程中，政府的作用发挥还有很大的欠缺，这也就导致目前的制度还存在很多的问题，本文从政府介入的理论谈起，介绍了政府工作存在的问题并针对性的提出相应的对策和措施。

新型农村社会养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分，是指我国农村的非城镇人员支付一定的劳动所得后，在年老不能从事生产劳动时，从国家和社会取得的帮助，享受养老金，以保障衣、食等基本生活所需的一种社会保险制度。新型农村社会保险成功与否，关键看政府，从其实施以来，虽然取得了一定的成果，但仍然存在很多的问题。政府在整个的实施过程中还有很多工作没有到位，这也是目前新型农村社会保险制度各种问题的根源。

一、 政府介入农村社会保险的理论基础

（1）共产品理论。公共产品由于具有非排他性和非竞争性特征，市场是不愿意提供的，这也正是政府介入社会各项活动的切入点。农村社会养老保险具有准公共产品的特征，因此可以用公共产品的层次性来解释为什么农村社会养老保险需要政府的财政支持，主要表现在三个方面：其一，它具有效用不可分割性，农村社会保险是为了解决农民养老问题而建立的，这是社会公平的体现，维护了社会的稳定，为经济社会的发展提供了稳定的社会环境，为改革的深入创造了良好的外部环境，而这种效应是间接的，并且这种效应的不可分割的；其二，其具有一定的非排他性，农村社会养老保险制度运行采取个人账户与社会统筹相结合的方式，其中的社会统筹部分由政府来提供，是政府保障农民年老之后的主要措施，体现着社会公平性，这种公平特征决定了农村社会养老保险的非排他性，不论农民缴费与否，年老之后，按相关政策规定均可领取由政府提供的基础养老金，也就是说不能把没有缴费的农民排除在领取基础养老金范围之外；其三，它具有一定的竞争性，对农村养老保险的投入是根据本国农村老年人口的规模、农村的生活水平以及本国经济发展水平来确定的，其竞争性体现在两个方面：一是，在一定财政支出总额下，对农村社会养老保险投入增加，就会影响其他领域的支出水平；二是，在一定的农村社会养老保险财政投入前提下，多增加一个农民领取基础养老金，必然降低其他农民的领取水平。从这个意义上讲，农村社会养老保险具有一定的竞争性。

（2）公共财政理论。公共财政理论认为，财政职能包括资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能，而这些职能的存在恰恰是由于市场失灵，政府在市场失灵领域提供满足公共需求的公共产品，从而到达财政相应的职能。农村社会养老保险制度是保证农民养老问题的一种制度安排，其可以达到资源优化配置、公平收入分配和稳定经济的作用，故政府必须提供有力的支持，这也是我国建立公共财政的基本要求，建立城乡统筹的社会保障体系、促进社会公共服务均等化的具体体现。从公共财政理论角度，政府介于农村社会养老保险的原因有三：其一，它是一种资源配置方式，在城乡之间、地区之间进行了一次资源重新分配，优化资源配置状态，实现社会效益的最大化；其二，它是一种收入分配的方式，农村社会养老保险在一定程度上具有调节收入分配的功能，可以调节社会收入分配差距，达到社会公平的目标；其三，它促进了经济稳定，经济发展需要一个良好的社会环境，而农村社会养老保险制度的建立，为经济社会的发展创造一个良好的外围环境，保障各项社会事业的顺利进行。因此，建立农村社会养老保险制度是公共财政职能的具体体现。

（3）社会公正理论。社会公正体现在所有公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的同等权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。为民众提供统一的社会养老保险制度就是社会公正的体现之一，农村居民和城镇居民在社会养老保险方面应该享受同等的待遇。从社会公正角度来看，政府介入农村社会养老保险的原因有二：其一，实现公共财政的阳光普照。建国后，城镇社会养老保险取得了长足的发展，参保率和保障水平都有了很大的提高，城镇企业职工的养老保障权益基本得到了实现，社会养老保险制度已基本定型，国家对城镇社会养老保险的投入力度也在不断的加大，与之相反，我国农村的社会养老保障体系建设则明显滞后缓慢，土地保障和家庭保障一直是农村养老保障的主要模式，至今也没有建立起真正的覆盖全体农民的社会养老保险制度，国家在社会保险资金投入量一定的情况下，将社会保障资金的大部分向城市倾斜是有损社会公平的，农民没有分享到经济社会发展的既有成果；其二，让全民平等的无差别的享受养老保险，真正实现老有所养，城乡之间的差距在很多方面都得到了体现，在原本收入差距较大的前提下，养老保险的差距又加大了这种差距，形成更大的不公平，通过逐渐提高农村社会养老保险的保障水平，逐渐实现城乡统一，无差别的共享社会养老保险制度。因此，加强财政对农村社会养老保险制度的支持力度，是保障我国广大农民根本权益和维护社会公平公正的需要。

二、政府在新型农村社会养老保险建设中存在的问题

①宣传力度不够，农民参保意愿不强烈。与城镇养老保险的广覆盖相比，农村养老保险的覆盖面还有很大的差距。国家新农保的长远规划中计划于2020年实现全国覆盖，但在实施过程中以“政府主导，农民自愿”为原则，更多体现的是商业保险的特性，有稳定收入保障的农民有能力参加养老保险，而真正生活贫困的需要养老保险的却望而却步。由于政府的宣传力度不大，农民知其然不知其所以然，由于对政策的不了解，又受着长期以来自我保障的影响，卖了保险手中并没有什么凭证，对政府还有很多的顾虑，总感觉不踏实，农民更愿意把钱存在银行，而不是购买保险。

②政策缺乏规范，制度实施难具稳定性。新型农村养老保险制度的实施需要良好的法律制度来支持，法律是农村社会保险实施的基础，国外的农村社会养老保险都有比较完备的法律制度作为依托，实现了农村社会养老保险制度广覆盖,这是社会保障的社会性的基本体现。我国农村社会保险制度缺乏法律保障由来已久，制度稳定性比较差。这必然会导致在各地农村社会养老保险工作往往各自为政，地方特色明显，制定很多临时或者暂时办法，地方立法和执法缺乏规范性、稳定性和长期性，随外在环境和条件的变动而变动，以至于出现“朝令夕改”的现象，造成了养老保险制度的随意性和不稳定性。在出现养老保险方面的争议时,由于法律制度的缺失，导致执法机关无法可依。因此建立农村社会养老保险相关法律，从法律上确认城乡全体公民人人平等享有社会保险权益，使新型农村社会养老保险在建设过程中做到有法可依，依法推进。

③财政激励不足，保障水平偏低。新型农村社会保险虽然规定了多个缴费档次，但农民大多选择100元这种较低的档次，不管农民选择哪个档次，政府的缴费补贴标准都不超过50元，在物价不断上升的情况下，每月55元的基础养老金是非常低的，很难满足老年人的生活需要。这在一定程度上降低了农民的参保热情。表1是按照不同的缴费档次计算的养老金发放标准，最高的才517元，这与城镇职工养老金待遇相差甚远，财政投入太少，导致整体的保障水平很难适应农民养老的需要。

④管理模式落后，专业人才缺乏。随着各地方对新型农村社会保险制度的推进与工作的深入,相关业务工作也开始稳定增长,而一些地区的业务处理工作还处在效率比较低下的手工管理模式,相应的信息系统建设严重滞后,信息安全隐患问题比较突出、业务效率及其低下和管理成本较高,影响新型农村社会保险制度的顺利实施。同时,基层的服务意识差，整体服务质量不高,基层经办队伍建设缺乏相应的制度保障,基础设施有待更新和完善。由于新的制度缺乏相应的法律制度，整体运行还不是很稳定，导致人员的培养机制没有很好的建立，没法形成长期的稳定的人才培养模式，整体从事新农村社会保险的工作人员素质比较低下，进一步影响了新型农村社会保险的工作效率。

三、完善政府在新型农村社会养老保险制度建设中的具体措施

①强化政府责任，加大宣传力度，把新型农村社会养老保险建设成果作为地方政府的政绩来考核或者采取问责机制。建立新型农村社会养老保险是农村社会保障的核心部分，是关系到农民切身利益，是建设和谐小康社会的核心内容，各级政府部门必须高度重视，加大宣传引导，让农村充分认识到这是一项惠民工程，提高参保率，使每个村民都能从中受益。实际工作过程中要利用新闻媒体，大力宣传新农保政策，基层工作人员应深入到农村中去，为农民解读新农保的政策，消除农民心中的顾虑。为了更好的激发地方政府在新农保建设中的积极主动性，可以考虑把新农保建设成果作为地方政府的政绩来考核，或者采取问责机制，以保证新型农村养老保险的顺利推进。

②健全法制体系，完善保险法，落实新型农村社会养老保险的强制性特征，从而保障新机制的有效运行。自2009年新型农村社会养老保险出台后，由于缺乏统一的标准规范，各地方在实施过程中多具有地方特色，像保险金比例来源不稳定、保险资金管理缺乏规范性、养老金计算标准不统一等，使得新型农村养老保险实施过程中存在很大的不稳定性。从国外养老制度的建设和发展看，养老保险必须建立在一整套严密的法律体系支撑下才能有效地发展下去。法的强制性可以保证政府与农民之间稳定而长期的契约关系，并明确相关主体的权利和义务，使资金的筹集、管理及发放做到有法可以、有法必依、违法必究。

③加大财政投入，提高保障水平，从而加快农村土地流转，提高土地使用效率。新型农村社会保险制度与老的制度相比最大的特点就是强调了政府的责任，虽然政府在投保和发放环节给予了一定的补贴，相比较与城镇养老保险以及快速增长的财政收入，投入还是非常少的。虽然土地的保障功能在减弱，但很多农民还是不愿意将土地流转出去，这主要还是养老制度的缺失和保障水平偏低引起的，土地流转可以提高土地的利用效率。建议可以采取中央财政以专项转移支付的形式对新型农村养老保险进行补贴，提高保障水平，建立农村养老金投入的长期保障机制。从而进一步加快农村土地流转，提高农村的收益，促进农民参加社会养老保险甚至商业保险，更好地解决其养老问题。

④加强人才培养，健全服务平台，提高管理效率。培养专业的农村养老保险管理人员，提高工作人员的综合素质，将农村保险的工作人员妥善安置，确保其安心工作，并定期安排相应人员进行培训，提高专业水准。同时地方政府应该重视新型农村社会保险业务经办网络的建设，切实建立起相应的工作网络和信息系统，为新型农村社会保险业务的开展提供基本的操作平台。有相关人员再配之一定的操作平台，这样不仅提高了办事效率，而且还加强了信息的监管，能很好地对农民的参保信息进行筛选和排查，杜绝冒领，多重参保等问题的出现。

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