东莞推农村综改 增资减债化解“希腊化”风险

东莞鞋业原材料的集散中心——东莞市鸿运鞋材广场，主要经营各种鞋材、手袋配料。

东莞市委副书记姚康接受南方报业传媒集团联合采访。

驾车驶过东莞市厚街镇寮厦社区北环路，两侧建筑外形各异的鞋材专业市场、商铺渐次映入眼帘。一座座色彩明丽的商业楼宇，取代了几年前灰色低矮的旧式厂房。

在接连引入商业楼宇项目之后，近些年寮厦社区的经济收入显著上升，资产负债则明显下降，其“增资减债”的经历，亦成为东莞化解“希腊化”风险的典型案例。

“东莞的希腊”，曾是省委主要领导为东莞农村集体经济敲响的警钟——经济增长乏力，债务风险阴云不散，东莞农村一度走到进退维艰的险峻关口。

这两年来，为了将“希腊化”的风险化解在最基层，东莞打出一系列“增资减债”的“组合拳”，并以此为切入口，推动全市开展农村综合改革，突破产业升级与社会转型的瓶颈。2013年底，东莞全市农村集体资产负债率降至近20年来同期最低水平。东莞市委书记徐建华说，东莞“希腊化”的风险，如今已基本得到化解。

■名词解释

“希腊化”

2009年，由于过度举债以及高昂的社会福利支出，希腊政府的财政赤字和公共债务占国内生产总值的比例远超欧盟警戒线，由此出现主权债务危机。此后，“希腊化”被用来指代国家或地方政府的高负债问题。

矛盾在哪里？

“希腊化”的警钟

寮厦社区的商铺数量在这五年间翻了20倍，如今，社区党总支书记方见光在地图上指点着2000多间商铺的分布图，心里的轻松写在脸上：“商铺一年的租金收入就有2000万元，银行的借款还剩550万元，几乎没什么压力了”。

时间如果回到2008年，方见光的心情可没这么轻松。彼时的寮厦村，还是一个遍布着低矮厂房的“大工业区”，金融危机突然而至，村里的22间工厂一下子就垮了3间，尚存的也是哀声一片。

那一年，寮厦村组两级资产总负债达到6085万元，负债率达21.63%。比这些数据更让方见光心忧的是，3间厂房闲置了三四个月，经济增长看不到前景。

寮厦村当时的窘状，几乎是整个东莞农村的缩影。高度依赖物业出租的东莞农村集体经济，在金融危机中遭受重创——在大量厂房被迫闲置之后，曾以每年超过20%的速度高速发展的集体经济，变得停滞不前。而此前多年为扩张物业而累积的债务，也让危机中的东莞农村集体经济更加显得风雨飘摇。

当时官方的一份调研报告尖锐地指出：农村集体经济转型“阵痛”归根结底是集体经济传统发展模式无法适应形势变化要求。

当时的基层矛盾也比较突出，这集中反映在分红问题上。方见光还记得，在2008年之前，寮厦村将近九成的纯利润都用于分红。“多年的老规矩，分红只能增不能减，否则村民不接受。”由于村民分红的压力，一些村甚至“举债分红”、“卖地还债”。在2011年，东莞全市超额分红13.8亿元，与之形成对照的数据是，当年东莞有六成的村社收不抵支。

2012年3月，《南方日报》关于东莞农村负债问题的报道，引起了时任省委主要领导关于东莞“希腊化”的担忧。东莞市委副书记姚康说，如果农村不能解决收不抵支、举债分红问题，不能突破传统的经济发展模式，“希腊化”的可能性就越来越大。

这年8月，东莞出台农村综合改革“1+5”系列政策，正式启动新一轮农村综合改革。在徐建华看来，化解“希腊化”的风险，既是农村综合改革的重要内容，也是改革的切入口。

如何“增资”？

经济转型降低债务风险

在2008年金融危机中倍感压力的方见光，深刻意识到社区“增资减债”的紧迫性，此后数年，方见光一直在寮厦社区力推物业经济高级化。

地处厚街镇中心区的寮厦拥有发展高级物业的地利之便。寮厦的社区干部算过一笔账，同样的物业，如果用作商铺出租，比厂房出租的收益高出30%。

2008年投入运营的鸿运鞋材城一期是当地第一个成功的商业楼宇项目，它为寮厦社区带来了12元/平方米的租金收入，超出当时厂房租金一倍。而借助厚街镇多年积累的鞋业产业集群优势，鸿运鞋材城的商铺也很快被抢租一空。

鸿运鞋材城的成功带来了很好的示范效应。此后，通过“三旧”改造引入商业楼宇项目，继而打造鞋材专业市场，成为寮厦社区集体经济转型的明确思路。几年里，鸿运鞋材城二期和三期项目、德运鞋城等多个大型鞋材专业市场，相继落户寮厦，并在当地形成鞋材产业链的聚集效应。不仅各大鞋城的租金大幅提升，连周边商铺的租金也从20元/平方米涨到100元/平方米，直接提高了当地居民的租赁收入。

物业经济转型的背后，是社区干部与居民及工厂之间“漫长”的博弈。鸿运鞋材城二期入驻时，涉及到6间工厂的搬迁问题，一些工厂房租到期还不愿搬走。社区干部频繁地与各位工厂老板“谈判”，一边苦心介绍寮厦未来的发展定位，一边谈实实在在的资金补贴，最后还得张罗着去外地为工厂寻找新厂房。他们花了半年时间，才让最后一间五金厂搬离寮厦。

另一层博弈是在社区干部与居民之间。寮厦物业经济转型与组级经济统筹改革几乎同步，后者亦是东莞近年力推的农村改革举措。方见光认为，大型商业项目需要统筹全社区土地资源，因此这项改革很有必要。不过，相对富裕的居民小组显然对此有抵触，当时社区开会讨论统筹之事，有的居民直接拍桌子站起来反对。

又是一场费时的“谈判”。方见光最后说服反对者的理由是，即便是最富的小组，当时也已无地可用，而统筹全社区资源开发商业项目，这对所有居民都有更长远的好处。

从厂房林立到商铺繁华，“增资减债”带动了经济转型，而经济转型也让债务风险降低。2013年，寮厦社区总收入从2008年的2800万元提升到4500万元，其中商铺收入从300万元提高到2000万元，社区总负债则从6085万元缩减至3837万元，负债率降至13.87%。

寮厦社区的思路，代表了东莞集体经济增资提质的一个方向。在发展优质物业型经济之外，东莞还鼓励镇村发展服务型经济、投资型经济，推动集体经济多元化发展。

东坑镇在东莞最先尝试“产业服务区”的探索。该镇长安塘村利用闲置用地建设了1.5万平方米的产业服务区，引导企业员工到服务区居住，而企业则将员工宿舍改造成仓库或厂房。一番腾挪之后，长安塘村每年增收200多万元。

投资型经济也是一种新的尝试。近两年，东莞有7个镇街59个村社利用闲散资金，共投资5.86亿元入股东莞信托等市级融资平台的优质项目，实现投资收益3935万元。

如何“减债”？

市镇统筹农村公共开支

化解债务风险，一方面靠“增资”，另一方面还要“减债”。在樟木头镇樟罗社区党总支书记罗俊波看来，“每年多还几百万元的债务，相当于新建了一栋厂房。”

罗俊波在1994年进入当时的樟罗村当会计，村里的第一笔银行借款就是由他经手。此后直至2005年，樟罗村年年从银行借款扩大物业规模，债务最多时达到1.6亿元，负债率超过40%。

樟木头镇副镇长王庆成形容当年情形，“只要村里收入超过银行贷款利息，就敢继续借钱。”两年前，网上一度传言樟木头镇负债16亿元，恐有“破产”之虞。

在王庆成看来，当地债务问题虽非传言那般惊心动魄，但高负债降低了基层可控风险的能力，确是不争的事实。“如果金融危机再来一次，甚至有间大工厂倒闭，就会很危险。”

也正因此，罗俊波的还债理念得到了镇领导的认同：“要多赚50万元很难，要省下50万元很容易。”2006年，樟罗社区第一次向银行还债600万元，此后逐年压缩各项开支和生产性投入，还债额度每年递增近百万元。如今，樟罗社区的银行借款降至8500万元，负债率降至26.2%。

樟罗社区的一些居民看到社区债务逐年减少，他们明白社区干部是在做实事，对他们的信任感也更强了。近两届居委会选举，当选干部的选票都在97%以上。

从全市层面来看，对于村组“减债”贡献最大的是，农村公共开支终于纳入市镇统筹。

从2013年起，东莞每年从市镇参与税收分成收入中切出5%，设立农村公共事务补助专项资金，承担全市村社的治安、环卫、行政管理等公共开支。在2013年，东莞市镇两级补助资金达14.4亿元，这相当于村组直接减少了同等数额的债务。

东莞市委市政府从更高的层面思考统筹农村公共开支的问题。徐建华说，这既是为了减轻村组债务负担，也为了实现基本公共服务均等化，这是推进城乡发展一体化的关键问题。

据东莞官方数据，2013年底，东莞全市村组两级净资产首次突破千亿元，资产负债率降至19.5%，处于近20年来同期最低水平，高负债村组也呈现从较高负债水平向较低负债水平转化的积极态势。

对此，徐建华表示，东莞“希腊化”的风险已经基本得到化解。但他也谨慎地指出，对于负债率下降不能过于乐观，推进村社增资减债，更多的要靠村社自身的力量，通过集体资产的提升、经营收入的增加，实现增资减债的目标。

未来怎么走？

以农村改革突破转型瓶颈

徐建华认为，化解“希腊化”的风险，正是东莞农村综合改革的切入口。

如今东莞“增资减债”的一系列措施，正是从细节处撬动旧有的发展模式，实现“综合改革”的目标。

遏制超额分红是一个典型的事例。姚康说，如果村级集体经济不能实现持续增长，农村干部为满足村民分红的要求，往往只能通过借钱维持，进而导致资不抵债，使集体经济发展走向恶性循环。

针对于此，东莞在2012年出台多项政策，严格规范集体资产交易与村组分红。

厚街镇在此后两年没有一个社区提高分红额度。该镇相关负责人介绍，按照市里要求，提高分红要符合8项条件，这让很多社区“望而却步”。方见光也乐见此事，“这对于居民反倒好交代了，不是社区不愿多分红，而是社区的实际状况还有待改善。”让村民理解村里的“难处”，最有效的办法是推动集体资产公开透明化。

目前，东莞32个镇街相继建成农村集体资产交易平台，所有集体资产交易都必须纳入平台内公开进行。这项带有硬性考核指标的政策，实际上对村社干部的权力形成了规范与约束。方见光说，社区干部起先也有想法，觉得“太麻烦了，做事不像以前那么方便。”

不过，交易平台为资产增值带来的明显效应，让社区干部改变了看法。不久前，寮厦社区有两间厂房租期到期，招标信息被挂到交易平台网站后，很快吸引了28名竞拍对象。公开竞标的结果让方见光喜出望外，原先9元/平方米的租金价格，被中标者以28元/平方米的价格拍下。这笔交易，为寮厦社区增加了400万元的收益。

姚康总结这项措施的好处：集体资产增值、交易过程阳光化、提高群众信任度。

按照东莞的思路，通过化解“希腊化”风险来撬动农村改革的难题，其更长远的目标则是推动整个东莞的产业升级与社会转型。

东莞在2013年被列入全国农村综合改革示范试点市，徐建华对此寄予厚望，“希望东莞以此为抓手，突破思想观念的障碍、发展升级的瓶颈、社会转型的难题和利益固化的藩篱。”

■高端访谈

东莞市委副书记姚康接受南方报业联合专访，畅谈农村集体经济转型成效——

推动“腾笼换鸟” 实现“凤凰涅槃”

省委书记胡春华在今年2月底召开的全省农村工作会议上强调，广东要全面建成小康社会、实现“两个率先”目标，最大的短板在农村，最主要的难点也在农村，必须高度重视农村发展，下大力气抓好促进农村发展的各项工作。

2012年8月，东莞启动新一轮农村综合改革。如今，改革已近两年。农村“希腊化”风险如何化解？农村综合改革做得怎样？带着这些问题，南方报业联合采访组专访了东莞市委副书记姚康。

南方日报：如果高负债的村组不能化解债务风险，会产生怎样的后果？东莞“希腊化”的警戒线在哪里？

姚康：会产生两方面严重后果。

一是集体经济难以发展，由于负债高，村组资源只能优先用于偿还债务和保障基本日常支出，基本无力投入持续发展。二是基层社会难以稳定，高负债拖累集体经济不能实现持续增长，村组集体经济原来承担的社保、分红等难以为继，一些矛盾就容易激化，进而影响基层社会的稳定。

我们参考国际标准，结合东莞村组集体经济收入有73%是靠物业租赁的实际，将村组资产负债率达到50%作为警戒线。凡是达到这一标准的，我们就要重点监控。

南方日报：近年来东莞主要通过哪些措施促进集体经济“增资减债”？

姚康：东莞综合运用改革、财政、金融、市场、司法等方法，力促集体经济“增资减债”。一是强化引导推动转型。出台扶持农村集体经济加快发展“1+5”系列文件，推动农村集体经济向物业型、服务型和投资型经济转型。二是深化改革开拓局面。推行“市、镇主导规划开发，市、镇、村分享发展成果”的发展模式。灵活采取直接合并、设置分社、组财村管等方式，推行组级经济统筹管理。三是财政扶持减轻负担。从市镇参与税收分成收入中切块5%，逐步承接村组治安、环卫、行政管理等开支。对9大类转型升级项目进行资金补贴、税费返还和现金奖励。四是金融监管防犯风险。明确要求镇村设立还贷基金，减免符合条件村组的本息，建立村组借款、担保须经镇街审查同意等制度，防止违规借款。五是市场运作提高效益。出台了《东莞市农村(社区)集体资产交易办法》，全面建成农村集体资产交易平台和“三资”监管平台，通过信息化、市场化手段，提升资产价值。六是司法介入破解难题。从2013年开始，每年组织开展全市性村组债权集中催收行动。

南方日报：东莞在推行村组债务化解的过程中，遇到了哪些阻力？

姚康：主要遇到了来自干部、村民和债权人三方面的阻力。

对干部而言，我们全面加强了集体资产的规范化管理，一些镇村干部认为新规矩限制了他们的自由。对村民而言，我们全面禁止了“举债分红”的做法，对新增分红提出更高要求，一些村民有所不满。对债权人而言，为了降低高债务村组的历史债务，难免需要债权人让渡一些现实利益。

目前存在的最大问题，主要是镇村干部的思想认识不到位。由于个别镇街干部思想认识不深，统筹协调不力，贯彻落实不够，行动比较缓慢，使得工作相对滞后和被动，减债成果离目标和任务要求还有不小的距离。

南方日报：如何看待现阶段“增资减债”的成效？

姚康：农村集体经济转型升级取得了初步成效，资产持续良性增长，经营收入稳定提升，收入结构更加优化。但是也必须看到，前一阶段“增资减债”的成效，很大程度上得益于村(社区)的节支和市委市政府对村(社区)的各类补贴和转移支付，而村组自身可持续发展的能力和水平提升则相对较慢。。

目前，农村集体收入渠道总体依然偏窄，村组公共管理开支依然较重，高负债村组及隐性债务风险仍然存在，制约集体经济转型发展的瓶颈问题有待进一步解决。特别是“增资减债”的成效与经济转型、体制改革密切相关。

总的来说，“希腊化”风险虽然得到了有效化解，但还有很大的改进空间。

南方日报：东莞在去年成为全国农村综合改革的试点市。东莞在农村治理的理念上会有怎样的提升？

姚康：农村改革是我国启动改革开放的起点，也是当前全面深化改革的重点。党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总体目标之一。在此新一轮改革中，我们希望以创建全国农村综合改革示范试点为抓手，不断完善农村治理体系和提高治理能力，从而增强农村发展的活力。具体而言，就是要实现转型动力、要素统筹、管理集约的三个“加一”，以及路径依赖、集体负担、城乡分割的三个“减一”。(南方日报、南方农村报、南方都市报 《南方》杂志、南方网 东莞联合报道 文/图 南方日报记者 李书龙 胡念飞 肖开润 苏仕日)

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