闫然：地区差异背景下农村养老保障分析

当前，我国农村人口老龄化的程度已明显高于城市，农村的养老问题是现代社会保障体系的重点和难点。由于各种原因，农村养老保障的地区差异问题表现突出，这有碍于社会公平。基于养老保障地区差异的现状，各地区不仅要大力发展经济，社保经办机构要加大宣传力度，政府也须在农村养老保险制度的建设中担负重责，建立多层次的保障体系，推动城市与农村及农村不同地区养老保障的均衡发展。

我国农村养老保险制度自1992年开始起步，迄今已取得一定成绩，但是我国农村的人口老龄化比例(60岁以上人口占总人口的比例)已高达15.4%，不仅高于全国平均水平，还高于城市老龄化程度。此外，我国农村养老保障的区域差异问题比较严重，包括发达地区与落后地区、农村地区与城镇地区的差异，致使解决农村养老保障问题又成为社保工作的难点。

养老保障地区差异的表现

不同农村地区的差异。总体上看，截至2012年底，全国城乡居民社会养老保险参保人数为48370万人，比去年增加15187万人。有13075万人享受到养老保险待遇。但是，由于不同地区的经济发展水平不平衡，从参保农民的数量和领取养老金农民的数量来看，地区差异均比较大。中西部欠发达地区的农民，尤其是老年农民基本处于低保障或无保障状态。如在2008年初，苏州市农村劳动力的养老保险参保率已达95%，而同期贵州、河南等欠发达省份的农村养老保险的覆盖率都相对较低。就2010年筹集的农保资金来看，农村养老保险的基金积累主要集中在少数几个发达省市，多数地区难以为继。“从基金规模上看，排在前五位的是江苏、山东、上海、浙江和北京。2010年，北京、山东和江苏这三个地区的累计结余均超过了50亿元，而宁夏、甘肃、海南和西藏的累计结余却不足1亿元;天津领取养老保险待遇的人数占全部参保人数的比例达82.65%，而同为直辖市的北京这一比例只有10.53%。”①

虽然现在年满60周岁的农村老年人都可以从政府获得每月55元的基本养老金，但是在经济较发达的浙江地区，农村集体经济力量雄厚，老年农民(男60周岁，女55周岁以上)不需缴纳一分钱，还可定期从农村集体领取一定数额来补贴养老。而在经济欠发达的河南，农民不仅自我保障能力差，而且也很少能从集体获得经济补助。经济发展水平越低，养老保障的压力也越大，这样老年人由于家庭因素，或因衰老或疾病丧失劳动能力时，就出现了经济赡养的问题。

不难看出，在现有制度安排下，经济越不发达的地区，农民越需要社会保障，而农村基本养老保险的发展水平则越低;相反，越是发达的地区，农村居民的自保能力越强，农村基本养老保险的发展水平则越高。

城乡差异。根据全国老龄委2012年公布的数据：“在覆盖率上，城镇养老保障的覆盖率为84.7%，而农村仅为34.6%;养老保障待遇水平上，城镇老年人的平均月退休金收入为1527元，而农村老年人的平均月养老金收入为74元;老年人的平均年收入结构方面，城市老年人的养老保障金占到86.8%，而农村老年人目前仍然主要靠家庭和土地养老，平均获得的养老保障仅占18.7%。”②另据中国人民大学老年学研究所的研究结果，“城市中有66.3%的老年人靠养老金生活，农村中只有4.6%的老年人靠养老金生活。”③城乡老年人的收入来源的差异，如下表：

2010年全国养老收入来源城乡对比分析

地区差异的原因分析

经济障碍。欠发达地区经济上的贫困是影响当地养老保险事业发展的最大障碍。欠发达地区城市化水平普遍低于全国平均水平，这使得欠发达地区农村人口占总人口的比重较高。同时，由于欠发达农村非农经济不发达，大量农村人口又大多滞留在农业领域。2009年，我国农村第一产业从业人员所占比重为38.1%，而二、三产业从业人员的比例又低于其他地区。与此同时，无论是城镇居民还是农村居民，在欠发达地区，其人均可支配收入都要低于其他地区。另外，非农产业也较落后，当地农民从事非农产业增加收入的机会也很有限。低收入甚至使部分居民连最基本的生活水平都很难维持，更谈不上考虑社会保障的问题。在此形势下，农民自己出一部分钱办理养老保险的动力就不够。

制度障碍。制度上的最大问题是各方面的激励机制不够。首先是对农民参与的激励不够。目前，在欠发达农村地区，虽可得到国家财政的补贴，但力度还很有限，农民感觉不到足够的“实惠”，参保积极性就不够。

其次是对经办人员的激励不够。从总体上看，当前经济欠发达地区农村养老保险经办机构的建设还比较滞后。1998年以来，农村养老保险机构的改革比较频繁，造成不少地方管理监督失控和工作断档，这直接影响到经办人员队伍的稳定和农保工作的开展，尤其是农村养老保险的经办人员的工作主动性与积极性不够高。

最后是对领导干部的激励不够。在经济欠发达地区，在政府官员的政绩考核评价体系中，农村社会保障的发展状况还没有成为一项重要的民生指标，造成相当一部分农村领导干部对农村的社会保障事业特别是养老保险重视不够。此外，农村的社会养老保险风险大，而收益在近期又没有可观察性，需要政府的财政支出又多，因此，政府官员没有足够动力去建立完善农村的养老保险制度。

意识障碍。思想观念的落后是造成欠发达地区农村参保率较低的一个最直接的原因。我国农民上千年根深蒂固地受家庭养老与靠土地就业保障养老等观念的影响，家庭养老或养儿防老自然是绝大多数经济欠发达地区农民至今仍然最为看重的养老方式。加之我国经济欠发达地区农村养老保险起步较晚，农民群众对之认识不足，直到现在有一部分年满60周岁的农民领到基础养老金，才有越来越多的人改变了原来对养老保险的怀疑、观望态度。另外，社会养老保险的周期较长，他们担心如果政策变化，自己的预期收益无法收回。正是由于农民尤其是欠发达地区农民对社会养老保险的认识不充分，即使现在财政补贴一部分费用来推进农村基本养老保险的发展，农民参保的积极性同样不令人满意。

推动农村养老保障均衡发展的对策

大力发展经济。这是发展经济欠发达地区农村养老保险的物质基础，具体措施如下：通过培育龙头企业，发展主导产业，健全利益调节机制等实现农业产业化;大力引进农产品深加工企业，加快农业示范园建设，振兴乡镇企业;建立和完善多层次、多形式的农民培训体系，让农民尽快掌握农业新知识、新技术，并帮助农民增强民主法制意识、树立市场观念，培养新一代学习型农民;并加强乡村的干部队伍建设，使他们能更好地带领广大农民走上富民强农之路。

继续加大宣传力度。群众认同并广泛参与是深化农村养老保险改革的最基础条件。要想激发农民对社会养老保障的需求，增强农民的参保积极性，就必须继续加强养老保险知识的普及与宣传。可以通过提供具体、实在的示范效果，灌输“社会养老”、“人人养老”的意识，让农民充分认识到参加养老保险对长远生活的保障意义，改变人们传统的养老观念。政府更应凭借其权威性向农村居民提供社会养老保险的信息，创造良好的环境来推动制度变迁。

加强政府的主导作用。为广大农村居民提供基本的养老保险也是政府义不容辞的责任。在现有经济状况下，政府公共财政理应成为农村基本养老保障基金的主要承担方之一，这也是发达国家的基本经验。进一步提升农村基本养老保险工作，不仅需要中央进一步完善财政转移支付制度，而且各级财政预算每年也应确定一定比例的资金，充实到农村社会养老保险基金中。政府应针对家庭经济困难的程度来对参保农民进行更大的补贴。新时期政府继续扩大内需，推动经济增长，其中民生财政是政府支持的重点之一，这正好为完善农村养老保险制度提供了发展契机。

建立多层次的保障体系。经济欠发达地区农村的养老保障体系应同城镇的养老保障一样是多层次的。因为即使农村的基本养老保障机制全面建立起来，但毕竟国家财力有限，我们也不能完全依赖政府来养老，再者社会保障本该体现政府、个人、集体的责任分担原则及权利与义务对等的原则。另外，除了社会养老保险与家庭养老以外，还应包括社区养老和个人储蓄。

当前，新型农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度等开始逐步构建和谐新农村的社会福利体系。由于社会风险的不断累积，农村社会养老将会出现极大风险，因此完善农村社会福利体系是经济社会稳定的基础。它既可以巩固城乡一体化，又能促进社会和谐发展。

【作者单位：南阳理工学院国际教育学院】

【注释】

①孙永勇：“改革养老保险制度 化解地方差异难题”，《中国证券报》，2012年2月17日。

② 全国老龄工作委员会：“2010年中国城乡老年人口状况追踪调查主要数据报告”，中国经济网，2012年8月27日。

③ 韩宇明，魏铭言：“全国养老来源城乡差距大，两成老人主要靠养老金”，《新京报》，2012年10月23日。

责编/边文锋

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