王冶英 赵娟：论我国沿海地区失地农民社会保障法律体系的构建

  工业化和城市化的快速推进，一方面使我国的经济和社会建设高速发展，顺应了时代潮流。另一方面，随着土地的征收，越来越多的农民失去了土地为其提供的生活保障，在我国东部沿海地区，这一问题更为严重。这一迅速扩大的群体当前正面临着生活质量严重下降的困境，同时缺乏长久的社会保障，从而使他们成为真正的社会弱势群体。要保障沿海地区失地农民的基本生活和发展，使其不致因为土地征用而影响生活，构建一个包括最低生活保障、养老保障、医疗保障和就业保障的沿海地区失地农民社会保障体系迫在眉睫。

随着我国城市化步伐的加快，在越来越多的农用地被征用的情况下，失地农民这一群体也逐渐扩大。失地农民失去了土地，不能像其他农民一样享有土地带来的利益和保障，又无法享有城镇居民的社会保障待遇，实质上处于一个边缘地带，导致其生活质量严重下降，甚至最基本的生活无法得到长久有效保障。这一问题在沿海地区尤为突出，我国沿海地区作为城市化发展最早的地区，大量征地引发的失地农民问题颇具代表性。如果不能正确有效的解决这一问题，势必会给社会带来不稳定因素，影响我国城市化、工业化的进程。因此，以沿海地区为突破口，建立符合我国实际的失地农民社会保障制度势在必行。

一、城市化进程中沿海地区失地农民的困境

失地农民是我国在工业化和城市化过程中出现的一个特殊群体，是指因国家项目开发、城市建设、工业园区建设以及房地产开发等需要征收集体土地而因此失去部分或全部土地的农民。我国城市化进程的崛起和发展，必然要求占用原有的农业用地而为非农建设之用，以满足城市和工业建设不断扩张的需要。相应地，农业用地的范围不断缩小。沿海地区作为最早实行改革开放的地区，经济较为发达，是中国大规模土地征收的主要集中地，也是失地农民的主要聚集区域。目前沿海地区失地程度最高的上海市达到了95．29%，失地程度最低的江苏省也达到了70．27%。［1］山东每年用地缺口近20万亩，后备资源不足160万亩。按照占补平衡的原则，5年至6年后很可能没有耕地可补充。对此，省国土资源厅相关负责人表示，在保障合理需求的同时，抑制盲目增长是山东国土资源工作的重点。［9］

沿海失地农民失地后消费支出增加了343元，失地农民安置就业人数占劳动力总数的比例为3．55%，外出务工人数占劳动力总数的比例达到29．51%，仍然经营农业人数占劳动力总数的比例为20．02%。失地农民入不敷出，实际生活质量明显下降，调查数据显示，失地农民年人均支出增加额与收入增加额之差为239．16元。［1］

当前沿海地区失地农民的生存主要面临四大难题。

第一，失地，失去了稳定的生活保障。长久以来，在城乡二元化结构的背景下，绝大多数农民赖以生存和维系生活的根本保障就是土地，失去了土地，等于失去了收入来源，失去了稳定的生活保障，同时也丧失了国家对耕地农民的各种优惠和各种保障措施。尽管政府对失地农民进行经济补偿，但很多地区的失地农民所得的一次性补偿金额十分有限，不能作为失地农民进行自我保障的经济基础。一次性安置补助费用远不能取代土地所具有的“最后的保障”的社会功能。随着安置费用逐渐用完，很容易造成生活无着落，陷入困境。调查发现，失地农民中，经济收入丰厚，生活水平较失地前提高的不足10%;有稳定经济收入，没有因失地影响基本生活的占30%;而占60%的失地农民因经济收入无来源，生活处于十分困难的境地，生活水平呈不断下降趋势。［2］以青岛平度市某区为例，据调查显示，对于自己的失地及失地后的生活，66．7%的农户不愿意土地全部被征占，希望留有少量土地进行耕作;对于土地的征购补偿标准，59．7%的农户表示不太满意，仅有3．3%的农户对此表示满意;80．7%的农户对于自己的前景不太乐观，认为失地补偿并不能维持长远生计。可以看到，虽然整体上失地后农民的生活状况有所提高，但大多数村民还是认为征地补偿标准过低，对自己现有的生活状况不太满意。［3］

第二，就业困难，失地农民的最大困惑。由于受年龄、思想观念、文化程度、技能等的影响，在就业方面，失地农民也往往处于竞争劣势。从目前情况来看，首先，政府提供的再就业岗位数量有限，安置下岗职工就已经十分困难，安排失地农民就业的机会很小。其次，目前从事农业生产的农民，大多数属于年龄较大、没文化、没技能的弱势群体，尤其年龄在40岁以上的农民，他们要找到一份稳定的工作更是难上加难。最后，部分农民还存在着“高不成低不就”的就业观念，依靠有限的补偿费和“房租经济”坐吃山空，对今后的生活缺乏信心和长远打算，失去了重新创业的勇气和拼搏精神。不能实现就业是失地农民的最大困惑，赋闲在家不仅得不到收入，还影响了他们的心理状态，表现出好逸恶劳、游手好闲、听天由命的低落情绪，甚至有个别还参与赌博，染上不良恶习。

第三，融入城市难，失地农民的尴尬。失地农民从农村人转变为城市人，他们在身份上虽和城镇居民相同，但由于缺乏城市的社会和生活基础，被排斥在城市生活圈子外，不仅享受不到城市居民应有的待遇和福利，而且无法享受到或者完整享受到城市居民的各种社会保障。这些情况都影响了他们对失地后生活前景的期望，进而形成他们对农村城市化进程的排斥心态;另一方面，城市化不仅仅是物质上形态上的，更应当是精神上和意识上的。失地农民虽然由农村进入城市，由乡村人口转变为城镇人口，但长期以来基于农耕生产和村落生活而形成的不同于城市居民的价值判断标准和审美标准，使其在城市化过程中心理存在着明显的不适，这也将直接影响城市化的进程。

第四，缺乏完善的社会保障，失地农民的生存权受到挑战。社会保障是失地农民普遍担心的问题，一旦土地被征用，他们的社会保障便成了后顾之忧。我国农村土地作为一项资源不仅具有经济价值，而且还具有很强的社会功能，从一定意义上讲，目前我国土地制度实际上承载着我国农民的社会保障，失去土地也就失去了依附在土地上的类似农民失业和养老保险的某些制度。当前沿海地区农村还没有完全建立起社会保障体系，在城市化进程中，往往没有考虑将失地农民纳入城市社会保障体系中来。城市社保不能接纳，政府制定的政策得不到落实，失地农民既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，这部分人处于社会保障的真空地带。

二、当前我国沿海地区失地农民社会保障的现状与制度缺失

(一)当前我国沿海地区失地农民社会保障的现状

我国当前对沿海地区失地农民的保护主要体现在征地补偿制度和安置制度上。《中华人民共和国宪法》第四次修正案规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”明确了对土地征用和征收的划分及补偿的原则。我国《土地管理法》第47条规定:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”根据我国《物权法》第42条规定:“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”同时《土地管理法》还规定了补偿的具体标准，即“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”

就全国来讲，征地补偿制度已普遍建立，但征地后的失地农民的生活保障问题，一直未上升到全国的范畴，没有统一的规定。部分地区为解决失地农民的各项生活问题、维护失地农民的合法权益、保障其基本生活，结合自己的实际情况，摸索出了具有地方特色的方式。如江苏省于2005年颁布实施了《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，在明确规定了征地补偿标准的同时，建立了失地农民基本生活保障制度，明确规定了该保障制度的对象、资金来源和具体运作等方面的内容，并根据不同地区、不同年龄段规定了不同的保障标准，同时强调了对失地农民的再就业培训，促进了本地区失地农民保障工作的发展。比较典型的还有“成都模式”，针对不同年龄的失地农民采取不同的保障政策，鼓励年轻者就业，把超过劳动年龄的直接纳入城镇基本养老保险和医疗保险，顺应城乡社会保障逐步接轨的趋势。此外还有“南海”模式，即将集体所有的土地出租，农民对土地出资入股，凭借对土地的股权取得收益，这是土地股份制的典型模式，这样，农民就可以持续性的分得土地上的收益，相对于一次性的补偿而言，对失地农民的利益是大大的促进。

这些地区的成功经验对于全国范围的失地农民社会保障工作是极大的鼓舞，形成了不少宝贵的经验，带动了全国相关保障工作的开展，是十分值得肯定的。

(二)我国失地农民社会保障法律制度的缺失

1．相关立法很不完善，相关制度建设缺乏保障。我国到目前为止还没有形成一部完整统一的社会保障法，各个部门往往分散立法，不成体系。而关于失地农民社会保障的法律法规建设更是十分落后，基本处于空白地带。已有的规范大多以各地的条例、规定、通知等形式出现，立法层次较低，严重缺乏失地农民社会保障立法应有的权威性、稳定性和统一性。

2004年的《宪法》修正案虽然涉及到了土地征收的补偿问题，但仅仅是原则上的规定，实际执行起来并没有太大的参考价值。与之相关的立法层次较高的《土地管理法》只是侧重于从一次性货币补偿方面来保障失地农民权益，且存在着补偿标准过低、范围过窄、实际操作混乱等问题。而我国2007年实施的《物权法》也只是笼统地规定了安置补偿问题，并没有规定具体的补偿费用和运作方法，实际操作性差，往往流于形式。在有些地区已经制定的失地农民社会保障法规中，缺乏相应的法律责任和救济手段，监督机制薄弱，使得这些法规无法发挥其强制作用，往往最终流于形式，难以真正贯彻实施，甚至出现挤占、挪用、截留保障基金的违法行为。此外，各地方相关立法设定的失地农民社会保障往往只是侧重于一定程度的基本养老保险，体系设置不完善，而一个完整的保障体系至少应当包括最低生活保障、养老保险、医疗保障、就业保障等内容。这些必然会造成失地农民社会保障无法可依，合法权益难以得到全面保障。

2．现有征地补偿标准过低，无法替代原有土地给农民带来的效益和保障。根据我国《土地管理法》的规定:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”

可见，我国现有的征地补偿制度主要是着眼于被征用土地的产值，这是十分不合理的。首先，土地的产值与土地的收益和价值并不是完全等同的，而且随着土地利用结构的变化，同一耕地的产值也会发生较大变化。其次，征地补偿没有考虑土地的增值部分。随着耕地资源的日益减少，耕地的价值也会越来越高，这一部分显然应当包含在补偿范围之中。现行的补偿相对于被征用土地带来的效益来说，显然是过低的。另一方面，征地补偿的内容过于单一，数额偏低，并不能完全解决因为土地被征用而失去生活来源的农民的各项生活问题。实际上，目前规定的一次性的货币补偿只能够满足农民近几年生活的需要，从长远看，失地农民的生活仍然堪忧。而且其涉及的内容也过于简单，没有考虑更多的情况。实际上，安置补助费内容非常复杂，包括以下几个项目:转业费(如转业培训费、新项目生产资料购置费)、社会保险费、养老保险费、医疗保险费、学龄儿童教育保险费等。此外，《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”可见，失地农民只有权获得部分补偿费用。乡镇政府和村集体层层“截留”，加之村集体内部农民之间分配混乱，都给失地农民的权益带来了相当大的损害。此外，农民在整个征地过程中缺少发言权，不能有效地参与到整个程序中来，其权益自然也容易受到忽视。

3．现阶段失地农民社会保障体系不完善，保障标准较低。众所周知，我国的农村社会保障体系尚未建立完成，与城镇居民社会保障制度基本完善的情况相比，广大农村地区仍然处于“靠地吃饭、靠地养老”的传统状态，农民的各项生活保障也主要是以家庭为单位的依赖于土地承包制的自我保障。失地农民失去了土地这一农民身份的重要标签，已不是实际意义上的农民。另一方面，在我国长期城乡二元模式下，城镇居民与农村居民的保障问题又有着严格的界限，失地农民不是真正意义上的“非农”，仍然不能纳入到城镇居民社会保障体系之中，这就导致了其在身份以及生活保障上的尴尬地位。由于失地农民的特殊性和我国的现实国情，并不适合将失地农民直接纳入到城镇居民社会保障体系，而需要建立一个适合失地农民的社会保障体系。一个完整的失地农民社会保障体系，至少应当包括最低生活保障、养老保障、医疗保障、失业保障等制度，从我国目前对失地农民社会保障的建设来看，现有的制度并没有形成统一体系，比较普遍的仅限于以农村五保户制度为主要内容的最低生活保障，并且还存在着保障对象范围过窄、保障标准过低等问题，实际发挥的作用十分薄弱。已有的探索实践，大多仅仅停留在基本的养老保险层次上，且保障标准较低，平均每人往往每月只有二三百元，并不能取代失地前土地所发挥的养老保障作用。此外，医疗保障和失业保障等方面仍存在许多不足，总体上缺乏一个完整的社会保障体系，现有制度的实际保障功能难以达到理想效果。

4．配套的就业保障机制发展滞后，失地农民再就业率低。对全国大部分农民来讲，土地作业是其主要工作，通过经营土地所得是其主要收入来源，一旦失去了土地，这部分人实际上就处于失业状态，失去了基本的经济基础。由于我国目前实行的是一次性货币补偿，并不足以维持长期生活，因此促进失地农民的再就业是解决其生活问题的一个重要途径。然而由于知识和技能的相对缺乏、综合素质的低下，这一群体在激烈的劳动力市场竞争中往往处于劣势地位，从事的基本上是技术含量较低、报酬较少的工作，且再失业率较高。另一方面，许多农民因为习惯了多年的农业生产方式，在思想上就十分抵触由农民到非农的转变，缺乏积极就业的观念。而政府在征用土地后并没有就失地农民的再就业问题作出统一明确的安排，也缺乏对他们的就业培训和指导，使得大部分失地农民往往闲散在家，坐吃山空，这样在农村闲散劳动力本就很庞大的基础上，更增大了农村劳动力的就业压力。同时加剧了一种尴尬的局面，即一方面是农村闲置劳动力数量的急剧膨胀，另一方面是对于技能型工人的巨大的需求缺口。总体来说，促进失地农民再就业，是解决这一群体长久生活和发展问题的一个可持续的方法，也是稳步实施征地政策、推进城市化稳定实施的关键。因此，有必要出台对失地农民就业的支持、引导和鼓励措施，这是解决其生活保障问题的一个有效途径。

三、国外的相关做法及对我国沿海地区的启示

在现代社会，众多发达国家在土地制度上多是实行土地私有制，因此他们在以公共利益为目的进行土地征收的同时，往往面临着公权力与私权利的碰撞，为了保护失地者的私权利，这些国家大都制定了比较完善的法律和政策，对我国沿海地区的失地农民保障问题有十分积极的借鉴意义。

(一)国外失地农民社会保障制度的做法

1．征地程序严格，征地补偿充分。发达国家大都规定了严格的征地程序，从源头上杜绝滥用征地权损害农民权益。如美国宪法规定“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”征地程序的启动和运行必须是为了公共用途不得不为，必须依照严格的法律程序，且对失地农民做出合理补偿。

2．征地补偿充分，切实保障失地农民权益。对于征地后的补偿方面，“大部分发达国家都制定了较高的补偿标准。土地征收的补偿原则在各国大都经历了从完全补偿原则到不完全补偿原则，再到相当补偿原则三个阶段。”目前广泛实行的相当补偿原则，即以被征收土地的市场价格为基础确定土地的价值，以及考虑农民因失去土地受到的实际损失等因素，可以说充分补偿了农民的损失。如美国的土地征收补偿以征收前土地的市场价格为计算标准，充分考虑到土地可预见的未来价值，同时补偿因征地而造成的相邻土地的所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。［7］

3．社会保障体系完善，为失地农民提供各种援助。众所周知，发达国家普遍建立了完善的社会保障体系，为其居民提供了坚实的生活保障。对于失地农民，也建立了完善的社会保障体系，基本上涵盖了养老保障、基本生活保障、医疗保障和失业救助保障等，并在基金的管理和运行方面制定了许多行之有效的方法，比如将社会保险基金交由私营机构管理、减轻国家负担等等。同时为失地农民提供各项援助，包括教育、培训、就业和法律救济等，切实的保障了失地农民的后续生活。大多数发达国家注重对失地农民的再就业培训和教育，提高这部分群体的工作技能和素质，这是在物质补偿之外的一条行之有效的途径。

(二)国外失地农民社会保障制度对我国沿海地区的启示

在如何保障失地农民的权益方面，发达国家的做法取得了很大成效，这很大程度上依赖于其发达的市场经济和制度基础作后盾。我国沿海地区作为最早实行改革开放的地区，经济上相对发达，制度上相对完善，具备吸收借鉴国外先进做法的经济和制度基础，因此可以有选择地对国外失地农民的保障制度进行借鉴和参考。

1．在征地过程中应严格把关，坚持并明确“公共利益”的标准和界限，防止滥用征地权。严格遵守法定程序，赋予农民参与权、知情权和监督权。

2．提高土地补偿标准。我国目前的征地补偿标准过低，局限于土地的产值，使得农民得到的补偿与市场价值相差甚远。应当效仿国外先进制度，以土地的市场价格为确定补偿费的标准，并赋予农民表达意见的权利，双方协商确定补偿事宜。

3．与征地补偿相比，建立一套适合失地农民的社会保障体系对保障其权益具有更深远的意义。否则，即使补偿标准提高，补偿金额增加，早晚会坐吃山空。当失地农民年老、疾病的时候，只有完善的社会保障，才能代替土地给予他们的各种保障和收益。同时，应该注重对他们的教育和培训，提高就业技能，扩宽就业面，为其就业提供完备的支持和服务。

四、构建我国沿海地区失地农民社会保障体系的设想

由于失地农民的特殊性，既不能再适用传统的农村社会保障制度，又不能将其简单的纳入到城镇社会保障体系之中。从我国目前的国情来看，尚不具备制定一部统一的社会保障法的条件，在这种情况下，可以考虑优先制定社会保障单行法的方式来逐步完善我国的社会保障体系。因此，在综合考虑我国国情和各地区不同情况的基础上，出台一部统一的《失地农民社会保障法》是当务之急。建立失地农民的社会保障体系，是保障失地农民利益的长远的手段，也是完善我国城乡社会保障体系的题中之义。

(一)建立科学合理的失地农民社会保障体系

从失地农民社会保障制度的功能和目的来看，一个完善的失地农民社会保障体系至少应当包括最低生活保障、养老保障、医疗保障和就业保障等内容。

1．建立失地农民最低生活保障制度。最低生活保障是指国家对于家庭人均收入低于当地最低生活标准的人口提供一定的物质帮助，以保障其基本生活的制度。最低生活保障是失地农民社会保障制度的重中之重，是解决贫困失地农民温饱问题的最基本手段。长期以来，我国对农村的最低生活保障仅仅停留在对个别特殊群体的救助上，如“五保户”和特困户，而且在实际运行过程中大量存在着覆盖范围小、救助标准低、救助资金严重短缺等问题。就失地农民而言，失去了土地保障，生活风险大大增加，一笔安置补偿费并不能解决失地农民所面临的住房、年老、疾病、子女教育等各项生活必需的开支。因此有必要在联系各地具体情况的基础上，建立合理的失地农民最低生活保障制度。一方面，要严格界定享受最低生活保障的群体范围，各地区以本地区的实际情况为标准，已难以维持基本生活、低于当地平均生活水平等因素为尺度;另一方面要根据各地情况，综合参考当地平均生活水平、物价水平、当地财政的负担能力等方面，确定合理的最低生活保障标准。

2．建立失地农民养老保障制度。目前我国广大农村的养老模式基本上沿袭了传统的家庭养老，即年老时由子女承担全部养老责任的方法。这样的做法具有一定的社会风险，且随着计划生育的普及，独生子女越来越多，无疑加重了青壮年农民的负担。对于失地农民而言，这种负担更加严重。因此我国有必要建立属于失地农民的养老保障制度，对于在失地前已经有固定工作或者失地后已经就业的失地农民，直接纳入到城镇职工养老保险;对于尚未就业和超过劳动年龄的失地农民，建立失地农民养老保险制度。

3．建立失地农民医疗保障制度。失地农民医疗保障制度的构建，可以参照新型农村合作医疗制度的规定，重点是大病保障，同时兼顾小病理赔的救助方式。然而由于我国的新型农村合作医疗制度仍在探索之中，实践中出现了不少问题和不足，在建立失地农民合作医疗制度时应当注意扬长避短，改革现有的不足之处。其一，贯彻以大病统筹为重点的方针，充分发挥医疗保险互助共济的功能，同时兼顾农民在一般情况下的看病、门诊方面的负担，做到合理统筹;其二，扩大覆盖面，凡是没有参加职工医疗保险的失地农民，均将其纳入合作医疗保障范围;其三，提高保障水平，适当提高缴费标准。

4．建立失地农民就业保障机制，鼓励失地农民再就业和自主创业。农民在失去土地之后，不能从事原来的农业生产，于是面临着转业和重新就业的问题。大力扶持和鼓励失地农民再就业，是解决其长期生活和发展问题的根本途径。在这一方面，成都市的做法很值得借鉴，该市在土地征收过程中，注重对失地农民的就业培训和支持，切实保障失地农民“带着工作迁新居”，取得了较大的成效。首先，应当广泛开展对劳动年龄段内的失地农民的教育和培训，提高其综合素质，使之掌握一技之长，提高就业竞争力。第二，努力拓宽就业渠道，增加失地农民就业岗位。积极鼓励兴办乡镇企业，就近解决农民就业问题。鼓励自主创业，提供税收、营业场所、贷款等方面的优惠政策。增加对失地农民就业的信息支持，培养针对失地农民的就业中介机构，健全失地农民就业服务机制。第三，应当对失地农民和城镇居民一视同仁，工作面前人人平等，消除对这一群体的歧视，为他们提供平等的工作机会。再次，应当建立失业保障体系，对工作年龄段内的失地农民提供失业保障。

(二)完善失地农民社会保障基金的筹集、管理和运营

1．基金的筹集。从我国目前的情况来看，完全由国家承担社会保障基金是不现实的，失地农民社会保障基金的筹集，应当由政府、村集体和个人三方负责。其中由政府承担主要缴费义务，从被征用土地转用后的增值收益中划取适当的比例，划入失地农民社会保障统筹基金中;村集体从获得的土地补偿费中拿出一定比例作为保障基金，一部分划入统筹基金，另一部分划入失地农民个人账户;失地农民个人从其获得的土地补偿费和安置费中拿出适当比例作为个人账户的组成部分。

2．基金的运营和监管。对保障基金科学的运营和操作，不仅能够合理利用资金，还能够提高社保基金的支付能力。对于社会保障基金的运营，可以交给银行和其它金融机构经营管理，在确保安全的前提下，适当涉足实物投资、银行存款、国债以及其它各种债券、股票、投资基金等，充分实现基金的收益性。同时加强投资的风险管理，确保社保基金的充盈和足够的支付能力。

同时应当加强对失地农民社会保障基金的监管力度，规范基金管理主体的行为，杜绝挪用、侵占等行为的发生，确保社保基金的安全和保值增值，保证失地农民社会保障的持续运行。

(三)积极发挥商业保险的作用

所谓商业保险，是指投保人与保险人通过订立保险合同的方式转移风险，投保人依约向保险人支付保险费，一旦约定的保险事故发生，由保险人承担给付保险金的一种契约形式。与社会保险相比，商业保险具有其特殊的优点:保险项目广泛，对投保人的生活能起到更全面的保障;一旦发生保险事故，以较少的保险费投入即可获得高额的保险金赔偿，这是社会保险不能比拟的;此外，商业保险的保险责任在于保险公司，大大减轻了政府的财政负担。在失地农民的社会保障过程中，引入商业保险是明智之举。在我国的社会保障体系尚不成熟的情况下，商业保险可以作为保障失地农民生活和发展的一个有力补充。相对于尚在建设中的社会保障而言，商业保险的发展已经十分成熟，能够为失地农民大幅度的分散风险。政府或村集体可以与商业保险机构协商，开发针对失地农民的低投入高回报的险种。在保费的来源方面，可以考虑从被征土地的增值收益中拿出一部分资金，再加上农民个人承担少部分的形式，以达到尽可能地分散失地农民的风险，保障其生活;另一方面，也能够促进商业保险的发展，顺应商业保险与社会保险日益衔接的趋势。

(四)进一步改革现有土地征收制度

首先必须从源头上规范土地征收制度，严格土地征收条件，规范征收程序，减少和杜绝对土地征收权的滥用。就我国目前的土地产权制度而言，农村集体土地归集体所有，又规定任何组织和个人不得买卖或转让土地，只有国家享有基于“公共利益”进行征收的权利，实际上国家掌握着对农村集体土地的处置权利。要从源头上规范征地行为，首先应严格界定“公共利益”的范畴，坚决杜绝违规批地、强行征地现象的发生。作为国家代表的政府部门，在具体征地程序中，应坚持公正、公开，严格把关，做到依法行政，切实保障农民权益。同时应明晰农民在土地产权中享有的权益，使农民成为征地过程的一方必要参与者，保证农民在整个过程中充分的知情权和参与权，能够切实表达自己的意愿。提高征地补偿费和安置费的标准。征地补偿费的确定标准，不应当是单纯的土地上产值，而应当按照被征地的土地价格确定，而土地价格则是按照被征土地所承载农民的实际社会安置成本来确定。［8］按照现行规定，征地补偿费和安置费的标准是依靠征地前该土地的产值来计算，与该土地的市场价格和土地利用转型后的增值收益相比差距可谓巨大，这是一种长期存在的畸形现象，同时一次性的补偿费用并不能替代农民因失去土地而承受的生活压力。提高征地补偿费和安置费标准，既符合市场经济的原则，也是为失地农民提供保障的直接手段。补偿标准和数额应当由双方协商确定，充分保障农民的发言权和自主权。

增加对失地农民的安置方式，由单纯的货币补偿性安置方式向多元化的安置方式转变。一次性的货币补偿，只能在短时间内保障失地农民的基本生活，实际上等于坐吃山空，要想安置工作取得新进展，符合持续发展的观念，应当扩宽安置方式，提供多条途径。如公益性征地中，政府可以为失地农民创造提供公益性或公共性就业岗位，在非公共用地征用时，可以协商由征地单位提供工作岗位等方式，为失地农民提供一定程度的就业安置等。还可以借鉴“南海模式”，农民对土地入股，以集体为单位直接参与到土地开发建设中来，或自建厂房招租，或出租土地搞建设。

总之，在我国城市化和工业化的高速发展的进程中，失地农民的规模必将越来越大，对失地农民社会保障问题的关注也必将越来越广泛，为了稳步推进我国的现代化建设和社会保障工作的进行，充分保障失地农民这一群体的合法权益，以沿海地区失地农民的社会保障为契机，继而逐步构建全国范围的失地农民社会保障体系，使其能够老有所养、病有所医、有业可务，逐步实现与城镇社会保障的接轨，应当成为当前我国社会保障工作的重点。

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［9］山东省国土资源厅厅长徐景颜在山东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上的讲话———关于我省国土资源工作情况的报告［OL］，山东人大信息网:http:/ /www．sdrd．gov．cn /compapers + 11 + 26 /113597．jhtml

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