丁纯 李君扬：未雨绸缪的德国社会保障制度改革

一、金融危机中德国经济的表现

2008年始自美国的金融危机，严重冲击了欧洲经济，在酿成欧洲主权债务危机的同时，令大多数欧洲国家经济低迷、失业高涨、债务累累。与此形成明显反差的是，德国经济却“一枝独秀”，各项宏观经济指标表现优异，个别甚至优于危机前水平(见表1)。

表现最为突出的是危机中德国的经济增长和就业情况。2010和2011两年，德国实际GDP分别实现了同比4.2%[1]和3.0%的增长，远高于同期欧元区17国2.0%和1.4%的平均水平，更别说“欧猪五国”(葡萄牙、意大利、爱尔兰、希腊、西班牙)平均-0.6%和-1.3%的惨景。且从德国自身经济发展的历史记录来看，2010年实际4.2%的增长率是两德统一以来表现最好的；同期，就业状况更是出奇的喜人，不仅7.1%和5.9%的失业率远低于欧元区国家平均10.0%和10.1%的水平，2011年5.9%的失业率更是创下了统一以来的历史最低。另外，作为重要的宏观经济指标，德国在此期间的通货膨胀率在欧元区国家中也应列入翘楚之列。

这次危机中欧洲各国最大的麻烦就是财政赤字和债务规模的急剧攀升。不仅“欧猪五国”深陷高赤字和高债务的困境，就连法国等核心国家也表现不佳，而德国财政赤字和公共债务却始终维持在较低水平，低于欧元区17国平均水平五个百分点左右。笔者以为，德国经济这一系列逆势而上的骄人成绩得益于，危机爆发以前德国社会在反复论证、广泛酝酿并形成共识的基础上，主动推进和全方位实施的社会保障体制改革。

二、危机前德国社会保障制度超前改革的原因

德国是世界上第一个引进现代社会保险制度的国家。在铁血宰相俾斯麦为当时如火如荼的劳工运动“釜底抽薪”的思维下，德国先后于1883、1884和1889年颁布了《疾病保险法》、《工伤事故保险法》和《养老和伤残社会保险法》，实施社会疾病、工伤事故、老年和伤残保险，成为全球80余个国家和地区竞相效仿的社会保险模式典范。

二战以后出现的“黄金时代”以及由此带来的经济高速发展为德国社会保障制度的大规模扩容提供了坚实的物质基础和成熟的、有关福利国家认同的社会意识。一方面，社会保障覆盖范围日益拓展，形成了以养老、医疗、失业、工伤保险和护理保险等五大社会保险为核心，包括了社会赡养，战争赔偿，社会补贴(含家庭津贴、儿童津贴、青年资助、就业促进补贴和住房津贴)以及社会救济等四大层次，近乎包罗万象的完整的社会保障体系。另一方面，也带来了社会保障水平和支出的不断上升，社会保障支出占GDP的比重从20世纪70年代前的10%攀升到80年代的30%[2]左右，且居高不下，2010年的总支出额为7606亿欧元，GDP占比为30.4%。

作为以社会保险为主要特征的俾斯麦模式的典型国家，德国社会保障制度的特征集中反映在：国家立法强制和社会保险机构自治管理相互结合、社会保险的强制性和社会保险机构多样性相互依存、社会保障广覆盖和高水平互相契合、社保筹资以突出社会伙伴责任的雇主和雇员缴费为主和强调互助团结的国家税收补贴为辅互相平衡。

(一)社会保障制度财政上的不可持续性

以现收现付制为筹资模式的德国社会保障制度，在德国经济经历石油危机后增速下滑、同时社会保障支出居高不下、持续猛涨的情形下出现了严重的入不敷出、难以为继的窘境。20世纪八九十年代，德国社会保障支出的年平均增速分别达到了4.72%和6.6%，明显快于同期国内生产总值3.9%和3.86%的增速，收支出现日益扩大的缺口，被迫不断提高缴费率。20世纪70年代社保缴费率为26%[3]，此后不断攀升，施罗德上台前的1997和1998年，达到了历史最高点的42.1%。目前也仍徘徊在40.1%的高位[4]。

从具体社会保险分支来看，上升幅度最大的是法定的医疗保险，1970年德国西部的缴费率仅为8.2%，如今为15.5%，近十年来的上升幅度为26%。

在缴费率不断上涨的同时，为弥补社会保险收支缺口而介入的政府税收也日益提高。当年的科尔和施罗德政府均有为弥补社会保险收支缺口而被迫用其他税收收入填补社保缺口的“不良”记录：为解决法定养老保险的收支缺口，科尔政府在1997年提高增值税率一个百分点(15%至16%)[5]；施罗德政府于1999年开征生态税(4芬尼/公升的燃油税、2芬尼/千瓦时的电力税等)。当时，德国的税收水平在发达国家中处于较高水平。1997年，德国个人所得税率最低26%，最高53%，而同期美国最高为30%。企业所得税德国51.83%，美国为30%。[6]

按照社会保障缴费和税收占GDP的比重表示的扣费率来衡量，德国1980、1990、2000以及2008年的水平分别为36.4%、34.8%、37.2%、36.4%，远高于同期美国(26.4%、27.3%、29.9%、26.9%)和日本(25.4%、29.1%、27%、28.3%)的水平[7]。

德国经济和社会保障由此日益陷入了“(低增长下的)高福利→高税收→高成本→低投资→更低的增长”的怪圈，限制了德国整体经济的发展，而一旦经济停滞，高福利也就会陷入无源之水的险境。

(二)老龄化加剧了社保负担

日益降低的出生率(妇女的生育率从1970年的2.1%下降到1995年的1.34%)和不断延长的预期寿命(从1970年男77.06岁、女80.18岁分别上升到1999年的80.49岁和84.2岁)使德国成为欧洲老龄化程度最高的国家之一，65岁以上的老年人口占总人口的比例在2000年和2010年分别达到了16.4%和19.8%的高位，使以现收现付制为主要筹资模式(1957年引进)、本已不堪重负的德国社会保障体系进一步雪上加霜。按照德国统计局的数据，2008年的赡养比，即缴费人数与领取养老金人数的比例大致为3∶1，2060年这一比例将变为约3∶2。除此以外，老龄化加剧还使医疗保险和护理保险支出相应大幅攀升。据经验数据：老年人的医疗费用是一般人的2.9倍、30岁以下人群的4倍多。

(三)两德统一增加了社保体系的财政支出

两德统一也进一步为德国社保体系施压。就社保体系本身而言，两德统一之初，东部地区由于经济转型，大批企业倒闭，失业率剧增。1990年7月底，东部地区有150万人要靠救济金生活，以失业救济金为主的各类救济支出急剧膨胀，直接导致1990和1991年财政赤字超过千亿马克[8]；同时，东部地区面临社保体系向西部看齐，进行彻底重构的问题。为此德国西部每年需向东部转移几百亿马克，占东部社保总收入的20%强。

从宏观经济视角来看，西部对东部的大规模转移支付总体上增加了个人和企业的税收负担，挤占了包括社会保障在内的其他支出：自1991年起，德国每个公民和企业都需要缴纳5.5%的团结税用于支援东部的经济建设，年实际净转移支付约为德国GDP的4%—5%。

(四)全球化为德国社保体系的持续膨胀套上了紧箍咒

由高福利、老龄化和两德统一等一系列内因引起的德国社会保障体系危机，在封闭经济的情况下，尚可通过体系内部的强制再分配(如：征收高额附加税、一再提高缴费比例等)而获得苟延残喘的时间。然而，全球化却对这一切给予了当头棒喝。全球化使得世界变成平的，这意味德国的高福利、高社保缴费和税收、高劳动成本和产品价格，面临着来自中国为代表的、有着劳动力成本优势的新兴国家的强力挑战。据欧洲统计局的资料，施罗德强势推进改革的2003年，工业、服务行业中，欧盟国家的每小时平均劳动成本为22.7欧元，而德国则为26.54欧元，高出17%，其中社会保险支出达到成本的22.6%。高成本使德国经济不得不面对国际竞争力丧失的风险，这对贸易立国、出口为主的德国来说无疑是动摇了根本；同时由此所带来的投资环境恶化使外来投资缩减，内部资金外移，资料显示：1990-1998年间，德国制造业对外投资是外国对德国投资的近五倍；令总体经济增长失去动力，劳动力市场情形日益恶化。同时，高成本的另一面就是低利润，据科隆经济研究所的一项统计，德国工商行业平均税后利润为1.7%，在被调查的14国中排名倒数第二[9]。

这对德国社会保障制度来说意味着，全球化世界中，即使德国社保本身收支能够相抵和平衡，但社会保障费用的上升幅度仍会受到因此推高产品成本、产品丧失竞争力的限制。中国等国家和地区的全球外贸份额稳步增长与德国的缓慢滑落构成了鲜明的对比，即是明显的佐证。

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