事业单位养老金改革悬而未决公务员聘任制或成另一突破口

5年之后，举步维艰的事业单位养老保险制度有再度停滞的迹象。

上月底，国务院批转的《国家和改革委关于2013年深化重点工作意见的通知》（下称《2013年意见》）中，民生制度方面的改革重点没有再提及推进事业单位“养老保险制度”改革试点，仅模糊提及“社会保险制度”改革。

从2008年至今，5年中该项制度每年都曾旗帜鲜明地出现在改革重点中。对于今年的提法改变，有学者表示，反对声音太大，可能中央自身也下不了决心了。

从计划经济时期逐步建立并发展起来的事业单位，一直以来被认为是极具中国特色的存在，其介于和之间的夹层身份，往往成为政府自身改革的缓冲地带和试验田，借以预估改革可能出现的结果。但在此次涉及利益巨大的养老金制度改革上，政府的“不参与”恰恰成为“改不动”的最主要原因。

夹层难破，整体改革为先

2008年3月14日，国务院印发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》（下称《试点方案》），提出在山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市先行试点事业单位养老保险制度改革，改革的方向是令事业单位养老保险制度向企业并轨，即实行社会统筹与个人账户相结合，单位与个人均需先参与缴费，才能于退休后领取养老金，且基本养老金的计发办法也与缴费相关。

据悉，当时方案刚出台时，曾引发了一波广东高校教授提前退休潮。一高校人事处负责人谈到，文件的《征求意见稿》下发后，就有教授级人员纷纷前来人事部咨询，因为根据文件内容显示，高校作为事业单位的退休人员退休将实行“新人新办法、老人老办法”——当年退休人员在养老金发放上还沿用老办法，由国家财政拨款发放；但第二年退休的人就可能面临着退休金部分由财政发放，部分由单位“补差”发放的新办法。而如果严格按照新标准计算，退休金水平将遭“腰斩”。

“事业单位养老制度改革推进一直不快，难点就在于大家都担心利益下降的问题。”首都经贸大学社会保障研究中心主任吕学静在接受中国经济导报记者采访时表示。

在调研了多个试点省市后，吕学静发现，历经5年改革，各省市均非常默契地站在了“观望”的位置上：各地虽然在个人缴费方面有所动作，但在发放出口上均没有太大变化，大部分仍保持着原先70%~90%的替代率。相比之下，目前企业的养老金替代率甚至普遍达不到40%。

除此之外，当年《试点方案》中旨在保障“待遇总体不降”的职业年金制度，也迟迟无法设计出来。“有的表示在调研，有的表示在整理分类数据，大家都在等着。”

事实上，在吕学静看来，各试点省市对改革基本持观望态度的一个重要原因，就是事业单位自身还未分好类——不仅事业单位之间未分好类，而且同一事业单位内部也存在着多种类别。“一个高校里既有承担教育和科研等公益服务的教职工，也有营利性质的出版社，各种类别之间的人事管理制度、薪酬管理体系都不一样，错综复杂，所以事业单位首先应该有一个整体的改革。”吕学静向中国经济导报记者表示。

对此，浙江大学校医院的一位工作人员也向中国经济导报记者透露，目前学校内存在各种事业编制，享受的社保待遇不尽相同。比如1998年浙大四校合并之前的事业编制人员，就不用自己缴纳养老保险，退休后直接由浙大支付退休工资；而像他们这些新员工，虽然同属事业单位，但仍需自己缴纳包括养老、医疗在内的五险一金。

在这方面，政府也已经认识到事业单位整体改革的重要性。去年人社部二季度的新闻发布会上，新闻发言人尹成基表示：“由于相关配套改革正在进行当中，养老保险制度改革难以‘单兵突进’。下一步，将会同中央编办、财政等部门，在事业单位分类制度、人事制度、工资分配制度、财政资金保障改革的基础上，指导山西等5个试点省市抓紧研究拟定改革试点实施方案和相关配套政策，适时报国务院批准后实施。”

而在刚刚获批的《2013年意见》中，事业单位养老金改革也不再出现在一贯的“民生保障制度改革”条目中，而是纳入科教文卫社会事业改革项目，并更为务实地指出：稳步推进事业单位分类改革，推进事业单位人事、收入分配和社会保险制度等改革，加快管办分离和建立法人治理结构。

“大家都有制度了，就开始讲究公平问题”

在囊括五险的整个社会保险体系中，养老和医疗是真正涉及每一个公民个体的两类险种，也是政府过去几年中加快推进覆盖率的重点。

以实际覆盖率最广的医疗保险为例，数据显示，截至2011年底，中国基本医疗保险覆盖率超过95%，城乡居民参加三项基本医保的人数超过了13亿。中国的全民医保，织起了世界上最大一张基本医疗保障网。

与此同时，3年医改，在扩面的同时也在试图打通多轨医疗保险之间的通道。目前，全国已有25个省市完成了公务员公费医疗向基本医疗保险转制的改革。剩余的山东等6个省份的公务员尚未全部取消公费医疗，但也大都将此提上了工作日程。

中国劳动保障科学研究院副研究员韩永江在接受中国经济导报记者采访时表示，由于医保改革正逐渐推进，现在社保体系双轨间的差距，主要就体现在养老保险方面。

而在养老保险也于去年年底实现制度全覆盖的情况下，吕学静直言：“当大家都有制度时，就开始讲究公平问题了。”事业单位的养老保险制度改革，如前所述，难点在利益下降，重点则在于有悖公平。

为什么只改革事业单位，而不同步进行公务员的养老金制度改革？在不少事业单位职工看来，事业单位承担着国家授予或委托的公共职能，在性质和职能上与许多国家机关及其工作人员并无二致。甚至很多事业单位人员是从政府机构分流或交流而来，如果不同步改革，必然会引起一系列不公平问题。

此外，所谓“公平”的改革，应该是公平地向上看，而非公平地往下拉。因为一般来说，参照物总是“就高不就低”，养老金就像工资一样，具有上升刚性。这也意味着，正确的改革应该是企业看齐事业单位，而事业单位看齐公务员。

然而，种种事实证明，“就高不就低”只是事业单位的一厢情愿。早在试点之初，就有广东省人力资源和社会保障厅相关负责人担忧，如此庞大的公益类事业单位人群一下子进入社保，财政必须按其工龄为其补缴工资额28%的养老保险费。即使按照每个职工平均补缴10年的标准，也至少需要几十亿元，更何况平均工龄可能不止10年；如果再算上按工资额的16%缴纳职业年金，更是“没人敢再提”。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥及其博士生张芳芳曾通过一系列模型测算，同样证明：现行试点制度无法在财政支出减少的同时，满足改革前后个人效用不变的条件，改革必然以牺牲一代人的效用为代价。

无法实现帕累托改进的制度改革，其推进之难可想而知。“现行试点制度已经成了谁试点，谁吃亏的方案，所以大家都观望着，期待着顶层设计。”有业内学者对中国经济导报记者如此表示。

采访中，还有人认为，如果不能“就高”，那么改革就应该先从公务员开始，然后才是事业单位以及工人。收入高的阶层先改革，最后再去改革收入低的群体。

公务员聘任制，另一个突破口？

今年3月，就有消息称人社部针对社保体制改革具体方案已有了原则和方向，该方案将研究包括养老金双轨制在内的一系列社保“漏洞”，并正在小范围内征求意见。但当时中国经济导报记者询问了多位专家，包括接近人社部的学者，他们均表示对具体的养老金并轨方案并不清楚。而当记者想就事业单位养老金改革采访时，也遭遇了多位学者的婉拒，主要原因是“事业单位改革悬而未决”。

韩永江告诉中国经济导报记者，《人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要》提出“推动机关事业单位养老保险制度改革”，在社会保险扩面专项计划中，载明“推动事业单位养老保险制度改革，探索机关公务员养老保险制度改革”。显然，决策层的目标是“推动”和“探索”，而非“建立”和“完成”，因此，想在近期毕其功于一役，并不现实。他同时表示：“事业单位收支不规范、不透明，不同单位之间的薪酬参差不齐，有些单位内部同职级员工待遇也悬殊较大。两轨待遇差距没有权威的统计数据，究竟是缩小还是扩大，不得而知。”

改革有多难，从民间调查中也可看出。最近新浪一份关于养老金双轨制的调查中，在问及“养老金并轨是否会很快实施”时，9万多参与者中只有13%表示“会”，而高达73%的人直言不会。

既然事业单位养老保险制度改革已被证明困难重重，那么是否存在另一个突破口？比如：直接从公务员身上动刀？

一个有意思的现象是，在事业单位养老金改革日趋沉默之时，公务员聘任制的推进似乎正在加快。继2007年深圳试水公务员聘任制改革后，去年深圳又提出将继续扩大聘任制公务员队伍规模，争取在两年内使聘任制公务员占全市公务员总数的比例上升到10%以上，总数增加到4000多人。与此同时，包括上海、江苏、河南、四川等全国十几个省市也在陆续开展公务员聘任制试点。

根据深圳经验，在养老保险制度这一块，聘任制公务员不执行委任制公务员的退休制度，而实行社会基本养老保险、地方补充养老保险和职业年金相结合的养老保障制度，养老保险金由财政和公务员本人共同承担。这也意味着，聘任制公务员需要像企业员工一样，自己缴纳养老保险费。

这一方案与事业单位养老保险制度试点方案如出一辙，同样涉及到个人缴费与职业年金，但因为改革的目标人群是增量，即原来的公务员不动，新进入的聘任制公务员才采用这一制度，因此引发的抵触相对较轻。不少学者认为这将有助于推动养老金双轨制并轨。

但在吕学静看来，这依然只是开了一个小口，并不彻底。因为这批聘任制公务员到退休还有很长时间，将来退休后养老金的计发办法并不明确。“但总归是往前走了一步，中国的改革就是这样，摸着石头过河，慢慢来。”吕学静最后说。

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