我国城市弱势群体贫困问题的政策原因及调整路径

摘要：城市弱势群体的贫困问题日益凸显，我国城市贫困问题的形成可以说是社会转型期的政策缺位以及现阶段与城市弱势群体相关的诸多政策的不合理造成的。针对政策结构和政策内容方面存在的问题，要对相关政策从宏观上进行战略性调整，对具体政策从微观上进行内容的调整。

关键词：城市弱势群体；贫困；政策调整

一、我国城市弱势群体贫困问题的政策原因

我国城市弱势群体的贫困问题日益凸显，并且贫困发生率逐渐高于农村。我国城市贫困问题的形成，与公共政策有着密不可分的关联，或者说正是在社会转型时期的政策缺位以及现阶段与城市弱势群体相关的诸多政策的不合理造成了当今的城市弱势群体及其贫困。

（一）政策缺位导致了城市贫困。

改革开放后，计划经济体制逐渐瓦解，社会经济资源垄断的局面明显松动，社会中的自由流动资源出现并增多。可以说，中国社会这一时期解除了原有的束缚和限制，处于一种相对地自由状态，但其根本却是一种规则或政策的真空状态。

在这种政策真空或政策缺位的状态下，旧的制度或政策不再使用，而新的政策体系尚未系统地建立起来，同时不完善的市场经济也没有一整套有效的、系统的规则体系。于是，在这样一种竞争激烈却又相对无序状态当中谁能够获益或取胜，常常取决于其自身资源(包括资本资源、权力资源、知识资源等)拥有量的强弱。谁拥有较多资源谁就占据了有利的位势，谁就能够在新的资源再分配过程中占据优先的位置。这时，政策的缺位就使得缺乏资源优势和基本权利保障的社会群体几乎没有任何优势，他们所面临的只能是机会的不平等以及基本权利的不平等。那么在为争取自身利益进行的斗争中他们自然会失败，逐渐沦为城市中的弱势群体并被贫困所束缚。

（二）诸多政策的不合理加速了城市贫困的产生。

1、政策结构上的不合理。政策按其所涉及的社会生活领域可分为政治政策、经济政策、社会政策和文化政策。各类政策应以合理的结构协调发展，但我国的公共政策长期以来一直偏重经济政策轻视社会政策，这种失衡的政策结构加剧了城市弱势群体的贫困。

另外在微观上，政府在公共投入政策的结构、比重方面也有严重失误。例如，政府的公共投入政策有着严重的错位，呈现出一种颠倒的状况。对社会保障、义务教育、公共卫生等直接关乎基本民生的公共投入比例非常有限，而在一些属于“豪华”性基本建设方面却进行了大规模的公共投入。还有一个比较突出的表现是我国的行政成本过高，财政政策中对一般公务方面的投入比重过大，这种结构很不合理，这些方面并非不重要，但公共政策更应关注诸如社会保障、扶贫解困、义务教育以及公共卫生等直接关系到基本民生的方面。缺少对基本民生的必要投入，城市弱势群体的贫困必然会加重。

2、政策内容上的不合理。不但政策结构存在一些问题，在政治政策、经济政策和社会政策的具体内容上也有一些不合理，助长了城市弱势群体的贫困。例如，经济政策中的收入分配再分配政策、财政税收政策。财政政策上的不合理主要表现为给穷人和富人带来很多的机会不平等。例如从1998年到2003年，中央政府先后给国家机关事业单位工作人员连续几次增加工资，其他行业也随着相应调高职工工资，但这只使得仍然在岗就业的职工受益，对更多离开单位的职工并没有带来机会和好处，另外，由于“退休双轨制”的政策，企业与机关事业单位的退休人员在养老待遇上悬殊巨大。这无疑助长了城市弱势群体的产生。再如，社会政策中有关就业、社会保障以及教育政策也存在一些不合理。虽然我国的社会保障体系已初步形成，但在很多社会保障和福利项目中，城市贫困者的实际受益面和受益程度都很有限。就业方面，为弱势群体制定的特殊就业政策力度不大。教育政策上，对城市弱势群体尤其是新进城务工人员子女教育还有一定的社会排斥，如接受教育存在障碍以及教育机会的不平等，而且这种社会排斥目前有扩大和加深之势。

二、与我国城市弱势群体相关的政策调整路径

（一）针对政策结构上的不合理，首先对城市弱势群体的贫困政策从宏观上进行战略性调整。

首先，转变政府职能，由管理型政府转向服务型政府，发挥其在提升城市贫困者自助能力中的重要作用。

(1)创造有利的社会环境，推动贫困者自组织的发展。在现代化社会结构中，民间自组织的作用日益重要，主要是有利于积累社会资本。而社会资本的功能发挥对于提高贫困者的自救能力有着不可替代的作用。在市场经济条件下，要发挥民间自组织的多样化社会功能，首先必须转变政府职能，实现政府与民间自组织之间关系由管制向服务的转变，为自组织的自主活动提供空间。对于贫困者的自组织，政府要从政策上进行引导，从行政上予以合作，从法律上加以规范，从而实现政府与贫困者的双赢。

(2)积极开拓阶层之间的沟通渠道，增强各阶层的相互认同。贫困者的社会网络由于其网络成员的高同质性而限制了其功能的发挥。因此，阶层之间的异质性网络对于贫困者获取所需资源具有重要意义。政府应该积极进行社会宣传，使公众了解改革中利益分化的必然性与合理性，减弱贫富阶层之间的相互排斥心理，为各阶层共同参与社会生活开创机会，增强阶层之间的沟通与认同。同时，成立多种类型的扶贫帮困慈善机构，号召富裕阶层通过慈善形式向贫困者传递物质资源或服务。

其次，调整反贫困政策的模式，强化扶弱济贫的决心和力度。从发展中国家反贫困政策的基本模式看虽各不相同，但总的来说有两种，即“增长导向型”和“保障导向型”。当今大多数发展中国家由于面临国内要求经济快速增长的压力和国际诸多的不利条件，因而都不同程度地采取了“增长导向型”的反贫困模式，我国就是如此。认为只要经济发展了，国家就能长治久安，因此国家关注的主要是经济增长，是人均国民生产总值翻两番、再翻两番，因而不断制定以效率为目标，各种推动市场经济迅速发展的经济政策，这是正确的，因为发展才是硬道理。但与此同时，不应忽略制定以公平为目标，促进社会和谐发展的社会政策。世界银行发布的报告中提出：“世界发展指数不再单纯以国内生产总值或国民生产总值衡量国家的贫富，而是把人和减轻贫困放在第一位，并置于发展议程的中心位置”。因而我们应该调整反贫困模式，由单纯的“增长导向型”向“增长导向型”和“保障导向型”并举过渡，尤其在当前我国体制转轨、社会转型造成大规模弱势群体贫困群体存在的特殊历史时期，更要注重“保障导向”，强化扶弱济贫的决心和力度。

（二）针对政策内容上的不合理，对城市弱势群体的贫困政策从微观上进行具体内容调整。

1、经济政策。经济政策方面，重点对对城市弱势群体贫困有主要影响的财政政策进行探讨。

首先，调整财政支出政策的结构，以合理的比重进行“投资”。政府财力有限，过多的行政支出及其他不必要的支出大大挤占了公共支出。所以，在财政投入上加大公共投入的比重，并以民众的基础需求为出发点，同时减少不必要的行政支出。除了政府自身要先“瘦身”外，还应将支出结构从主要用于增加“硬件投资”转向“软件投资”和对人的投资，特别是教育、卫生的比例，这使得穷人有更多的机会获得公共服务。

其次，加强分配政策的制度建设。分配领域还存在着初次分配秩序混乱，再分配制度不完善等问题。在初次分配领域里，由于个体的劳动技能与就业机会的差别导致个体间收入的差别，但是不能听任分配差距的扩大。而且调节和控制收入的分配，仅仅凭借市场力量的调节是难以奏效的，因此必须由政府对一部分行业、一部分人进行有效地收入分配的干预和调节，控制收入的悬殊与差距，有效地实现初次分配的公平合理，通过最低工资制度的贯彻，保证普通劳动者自身及其家庭成员的基本生活费用有底线、有保障，切实维护弱势群体的经济利益。同时，还要进一步规范市场秩序，加大对各种非法收入和各种腐败行为的打击力度，对国有垄断企业的收入分配实行国家调控制，加大税收监管，堵塞公权私有化途径，营造公平的竞争环境；在再分配领域里，国家政策应一改过去向发达地区、向强势群体倾斜的特征，而重点向贫困地区、贫困群体倾斜。同时，还可以通过税收的手段来调节。

2、社会政策。社会政策方面，以社会保障政策为主进行探讨。

由于社会保障政策主要是“制度性缺陷，思路上有问题”，那么首先就要调整思路，进行制度建设。社会保障是一个非常宽泛的概念，涉及弱势群体的生活保障、医疗保障、住房保障等，通过对各方面政策进行试点，探索，总结建立起逐步完善的政策体系后就要将其制度化，法制化，这是社会保障的各项政策得以顺利实施的基本保证。例如对于费用的收缴、基金的管理和使用等等都应制定相应的一套政策和法律来指导和约束，使广大人民的根本利益真正得到有效保障。

另外，在政策的执行方面，应理顺城市弱势群体社会救助与社会保障管理体制实行政事分离的社会救助工作管理体制与运行机制。当前社会救助过程中出现的重复、遗漏和虚假现象，财力资源得不到最佳配置等问题，无疑与社会救助的行政管理与社会服务“管办合一”、“政事不分”有很大关系。为此，必须把行政管理(政策)和社会服务(操作)分开，政策与资金分开，筹集资金和使用资金分开，管理和监督分开。探索社会救助操作的社会化、事业化、专业化的运作方式，由相应的社会救助事务机构来承担各部门统一协调机构，明确部门分工。市、区两级在社会救助工作中要明确民政、劳动与社会保障、工会、教育、妇联、共青团、街道等组织在社会救助和社会保障实施过程中的责任和任务。只有明确分工，才能确保各项救助政策和措施落实到实处，只有在分工的基础上协调配合，才能不致使社会救助工作处于各自为政、孤立分散、整合不够的状态。

3、文化政策。文化政策方面，首当其冲的是对城市弱势群体子女教育保障政策进行调整。通过完善城市弱势群体的子女教育政策，积极防止城市贫困的“代际传递”。为此，政府在教育政策上，应该更多地向弱势群体子女的教育倾斜。方向性的思路应该是：

首先，建立强势补偿制度。对社会弱势群体的补偿是衡量社会公平的重要尺度之一，所以应建立对城市弱势群体的补偿制度。对城市弱势群体中接受教育的社会成员采取减免部分或全部学费的政策；另外对弱势群体家庭在子女义务教育方面给予一定的补贴，为其提供必要的特殊帮助。此外，政府还应出台相应的法规，强制私营企业主管部门承担起本企业职工子女的义务教育费用，保证这些家庭的子女不会因为经济困难而失学。

其次，合理配置教育资源。从教育资源配置角度来说，实现教育公平的关键是作为资源配置主体的政府对全国范围的教育资源进行统筹规划、合理配置，大致确保各阶层教育群体和个体的受教育权利相对平等。在教育资源的分配过程中，政府应充分考虑城市弱势群体的特殊性，将教育资源从强势流向弱势。调整教育支出结构，进一步规范财政转移支付政策，加大对城市弱势群体教育的转移支付力度。建立教育资源配置的平衡机制，在经费投入和师资调配上向弱势地区和弱势学校倾斜。

另外，建立政府组织与非政府组织共同资助弱势群体的社会公平保障体系。完善现有的助学金、贷学金制度，同时鼓励民间资金参与解决城市弱势群体子女的教育问题。政府也应加大国家财政的教育专项资金投入或者利用社会机制与政府机制相结合的融资方式推动城市弱势群体教育的发展。

政府还要鼓励和支持多种所有制形式的职业技术教育，放宽和提高大学奖学金的标准，帮助贫困家庭子女提升人力资本，帮助他们改变命运。这也是解决城市贫困的治本之策。

4、政治政策。政治政策上，虽然政治政策是一个涉及面非常广的政策体系，但仍应最先完善城市弱势群体的基本政治活动参与政策和自我利益表达政策。在解决弱势群体的利益表达问题上，当前的政策制定取向应侧重两个方面：一是拓宽呼吁的渠道，保持呼吁渠道畅通；一是设立回应弱势群体呼吁的机构与回应时限，采取有效措施提高回应呼吁的速度与效率，有针对性地解决弱势群体的具体问题，从而达到提高弱势群体社会地位、增强弱势群体权益维护能力的目的。

同时，为使政府官员对城市弱势群体主动进行关注，积极地对城市弱势群体的贫困问题进行防范与治理，还需要调整政绩考核的政策体系，把对民生问题的考核纳入其中并加大其在整个考核体系中的比重。

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