残疾人社会福利制度：内地与香港的三维比较

随着普惠型社会福利理念在中国内地的推行以及适度普惠型社会福利制度建设[1]，如何建设满足社会成员需要的新社会福利体系已成为政府、社会和学术界共同思考的重要议题。据第二次全国残疾人抽样调查数据推算，中国内地各类残疾人总数为8296万人，占全国人口总数的6.34％。各类残疾人的人数及其占残疾人总数的比重为：视力残疾1233万人(14.86％)，听力残疾2004万人(24.10％)，言语残疾127万人(1.50％)，肢体残疾2412万人(29.07％)，智力残疾554万人(6.68％)，精神残疾614万人(7.40％)，多重残疾1352万人(16.30％)[2]。由于该人群已经成为社会中一个不容忽视的弱势群体，因此作为社会福利体系的主要对象，残疾人社会福利研究应该得到特别的重视[3]。比较研究能够发现内地残疾人社会福利制度发展的问题和差距，是一种有效地推动适度普惠型社会福利制度发展的方法。内地和香港都具有同根同源的华人社会文化，因此选取二者进行社会福利制度安排的比较研究，分析香港残疾人社会福利制度建设经验，可为内地适度普惠型残疾人社会福利制度建设提供有益借鉴。

一、残疾人社会福利研究取向

“残疾”一词在唐代文献中首先出现，其意义为“残”与“疾”两种状态的总和。其中，“残”一般指外伤性损害导致的肢体器官受损或功能丧失，“疾”则指生理或者心理方面的病态[4]。世界卫生组织在1987年颁布的《国际残疾分类》将与疾病有关的“损伤、障碍、残患”纳入到“残疾人”的定义之中，其中“损伤一般指肢体或者器官的异常和功能性紊乱，障碍则指病人的功能表现与活动发生损伤性的后果，残患则指病人因损伤或障碍造成限制或阻碍个人正常的生活和工作”[5]。1990年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》进一步将残疾人明确界定为“心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人”[6]。

国际社会对残疾人的研究十分重视，其对残疾人的大规模研究主要从政府人口统计资料(national censuses)、家计调查(household surveys)、社会福利服务登记(service registries)等途径获得分析资料。关于残疾人的研究内容有的侧重于残疾人的损伤状况(impairment)；有的侧重于残疾人的活动限制(activity restriction)；还有的侧重于残疾人的生活障碍(handicap)[7]。其中影响较大的有世界银行的残疾人发展指标[8]、联合国提出的残疾人状况统计指标和统计方法[9]、世界卫生组织有关残疾人活动功能和障碍的划分[10]、欧盟提出的残疾人社会参与问题[11]。联合国教科文组织、经济合作与发展组织、联合国儿童基金会也在研究的基础上提出了帮助残疾人提高生活质量、融入社会的政策和建议[12]。

中国内地关于残疾人社会福利的研究虽然不多，但按照社会福利制度安排的内容要素进行划分，仍可将该领域的研究归为以下三个方面：第一，残疾人社会福利政策的研究。有些学者以残疾人权利的倾斜性配置为视角探讨了中国内地残疾人政策制定的脉络，发现中国内地残疾人政策的进程是一个从税收优惠向全面社会保障的转变过程[13]；部分学者提出中国残疾人社会福利政策经历了从“居养”到“参与”、从“人道主义”到“平等权利”、从“社会隔离”到“社会回归”的转变[14]；还有学者从残疾人就业政策的结构出发，对市场性就业政策、保护性就业政策和辅助性就业政策进行了分析，指出改革开放以后残疾人就业结构正在扩展过程中[15]。第二，残疾人社会福利机构的研究。部分学者认为在残疾人服务机构改革进程中，政府应当改变直接生产服务的做法，改变与社会福利机构的关系[16]；一些学者则提出专业机构与社区康复相结合、维持合理的评估机制是解决残疾人康复需要的必由路径[17]；还有研究主要集中在社区对残疾人的支持力度上，认为健全社区助残服务组织是目前残疾人社会福利发展的重要方面之一[18]。第三，残疾人社会福利服务的研究。一些学者主张残疾人社会福利服务应当被纳入到残疾人福利事业的考量范围之内，并需要体现出以残疾人为本、满足残疾人需求的特点[19]；另有学者认为内地的残疾人社会福利服务应该实现从“个人不幸”到“社区照顾”的战略转变，完善的服务体系、健全的法律框架和良好的价值观念是残疾人社会福利的基础条件[20]；还有学者提出实现残疾人社会服务的职业化与专业化，构建科学合理的残疾人服务工作职业组织体系，从而实现岗位职业化和服务专业化[21]。通过文献回顾发现，以残疾人社会福利制度安排为整体框架进行的深入研究以及以残疾人社会福利制度整体框架来进行的比较分析十分缺乏。虽然有一些内地和香港的比较研究，但以残疾人社会福利制度安排为整体单位进行的比较研究却十分罕见。因此可以说，残疾人研究的不足影响到了中国残疾人社会福利制度由补缺型向适度普惠型社会福利制度转型的制度设计和制度发展。

二、残疾人社会福利比较研究的问题和研究方法

鉴于中国内地的残疾人社会福利水平低于世界多个发达国家和地区(包括香港)的水平，为了推动中国适度普惠型残疾人社会福利制度的发展，提升内地残疾人社会福利水平，本项研究的研究问题是：(1)中国内地和香港残疾人社会福利比较研究的视角和方法是什么?(2)如何以残疾人社会福利制度安排为主线研究内地与香港残疾人制度安排的异同?(3)香港有哪些值得我们借鉴的经验?中国内地残疾人社会福利制度安排的未来发展路径是什么?

进行残疾人社会福利的比较研究，首先需要建立能够进行比较研究的单位[22]，其次是确立比较研究的视角，再次需要厘清比较研究的方法。从比较单位来看，目前学术界有关残疾人研究有不同概念体系，有学者用“残疾人社会保障”，亦有学者主张用“残疾人权益保障”，还有的用“残疾人社会福利”。广义社会福利既包含社会福利的现金供给也包括社会福利的服务供给，既包含社会福利提供的物质因素也包含精神因素，是国际通用的概念与制度体系，更为适宜作为比较的单位。广义的残疾人社会福利是研究对象，其内容包括以货币形式帮助残疾人社会群体解决需要满足问题的社会保险和社会救助，也包括通过提供劳务、实物、机会和其他形式来满足残疾人社会需要的社会福利服务。

从研究视角来看，为了深入讨论两地残疾人社会福利制度之间的异同，本研究以残疾人社会福利制度安排的三维核心要素即残疾人社会福利政策、残疾人社会福利机构、残疾人社会福利服务为具体研究对象，从政策、机构和服务三维视角比较研究内地与香港残疾人社会福利制度安排的异同，指明目前中国内地残疾人社会福利制度安排存在的不足以及未来发展的方向。

从研究方法来看，本研究以社会福利制度为分析单位并以残疾人社会福利制度为分析对象，实质上采用的是制度分析方法；另外，还采用了文献方法收集政策资料、统计资料、研究文献资料等。在对内地和香港残疾人社会福利政策、机构和服务进行制度研究的基础上，通过制度分析方法比较两地在残疾人社会福利中的相似点和差异性。其中，政策分析主要讨论两地的本土政策，而对共同签署的国际协议不进行比较；在机构分析中，将讨论官办残疾人福利机构和民间服务组织(包括非盈利组织、基金会)在残疾人社会福利发展中的作用；在服务方面，研究目前残疾人社会福利服务的内容，探讨这种服务的专业化程度和管理规范等议题。

三、残疾人社会福利制度安排比较之社会福利政策

内地残疾人社会福利政策已经形成了以《中华人民共和国宪法》为基础，以《残疾人保障法》作为核心，以《残疾人就业条例》、《关于促进残疾人事业发展的意见》等作为具体领域政策的体系。从内容上看，内地残疾人社会福利政策主要有以下六个方面：(1)残疾人康复医疗政策。内地的《残疾人保障法》强调积极发展以“社区为基础、康复机构为主干、家庭为依托”的康复模式。(2)残疾人劳动就业政策。中国内地采取按“比例就业、集中就业与分散就业”三种模式相结合的就业保障模式解决残疾人的就业需要，并对残疾人就业和创业采取政府补贴、税收减免、小额贷款等扶助性政策。(3)残疾人特殊教育政策。中国内地从教育规划、义务教育、教育资助、教育机构、教育环境五个方面进行残疾人教育的统筹安排，同时教育类法案中也对残疾人享受与健全人平等教育机会的权利进行了制度保障。(4)残疾人社会保险和社会救助政策。中国内地对残疾人的社会福利政策还涉及对生活困难和住房困难的残疾人提供社会救助，对所有残疾人提供医疗保险、养老保险的补贴，并规定了政府在维持残疾人基本生活方面的具体责任。(5)残疾人社会福利服务政策。除了对国家在残疾人保护上的责任进行具体规定，内地残疾人社会福利政策还鼓励和支持社会力量进行残疾人福利的建设，并在制度上予以肯定和扶植，对社区建设也进行了笼统的规定。(6)残疾人无障碍设施政策。内地残疾人社会福利政策中也对残疾人享受无障碍设施和无障碍环境进行了规定，主张加快进行无障碍设施和环境的建设。

香港有关残疾人社会福利政策主要有《康复服务手册》、《康复社区资源手册》、《残疾人士社区支援计划》、《残疾人士地区支援计划》、《专业家居训练与支援服务》、《残疾人成人住宿暂顾服务手册》、《残疾人儿童住宿暂顾服务手册》、《预防与处理弱智人士走失指引》、《伤残人士通道设计手册》[23]等。香港残疾人社会福利政策的主要导向是利用各种资源为残疾人提供全方位的服务，其政策内容可被划分为七类：(1)残疾人家庭支持政策。该政策的要点是对残疾家庭进行合理的引导，包括康复技巧、训练技巧方面的培训等。(2)残疾人机构康复与职业训练政策。该政策针对康复与训练活动进行规范与督导，保障家居训练、庇护工厂、辅助就业、培训计划的合理开展。(3)残疾人社区服务支援政策。主要针对社区资源进行规范与引导，涉及社交培训、家务指导服务、日常暂顾服务、交通服务、咨询服务等多方面的政策。(4)残疾人住宿规范政策。主要用于规范香港残疾人的住宿事务，保证儿童之家、辅助宿舍、护理院、长期护理院的正常运转。(5)残疾人经济援助政策。这部分政策主要规范提供给残疾人的经济资助、服务资金的运作与分配，包括综合社会保障资金管理政策、公共社会福利金计划、慈善信托基金计划三方面。(6)残疾人特殊教育政策。香港对残疾儿童的教育非常关注，并对残疾人员享受公平的特殊教育权利进行了专门的规定。(7)残疾人无障碍设施政策。香港在1984年就制定了针对残疾人的无障碍设施管理办法《伤残人士通道设计手册》，对建筑物、公共设施、公共交通领域的无障碍设施和无障碍环境的建设提出了制度性规范，保障了今日香港无障碍设施的建成。

香港除了上述残疾人社会福利政策外，还有成熟的社会福利服务政策作为残疾人社会福利政策的支持体系，如《社会服务条例》、《社会工作注册条例》、《教育条例》、《精神健康条例》、《保护儿童及少年条例》、《幼儿服务条例》、《安老院条例》等政策[24]。它们构成了香港残疾人社会福利政策的总框架，形成多层次的残疾人社会福利政策体系和操作性强的指导细则，使残疾人社会福利工作者有章可循，能将政策转化为具体可以实施的规范的服务方案。