李珍 王海东：养老金替代水平下降的制度因素分析及对策

一、研究的背景

1997年我国在改革原有的企业退休金制度的基础上，建立了具有社会保险性质的基本养老保险制度，经过不断的完善，以2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(下称国务院38号文)的颁布实施为标志，基本养老保险的制度结构及各项参量基本定形。基本养老保险制度运行十几年来，该制度为保障退休人员基本生活、促进社会和谐稳定发挥了重要作用。

但从退休人员的角度看，过去的十几年中，退休人员的养老金替代率一直呈下降的趋势。随着制度的成熟，越来越多的“中人”[1]和“新人”进入退休的行列，退休金的总体水平会进一步下降，而对于相当人数的个体而言，退休收入会严重不足。2011年，退休“中人”已占退休人数的75.36％[2]。而已有的文献对制度的结构及参量如何影响个体的退休收入以及制度财务的影响则关注不够。本文仅从退休者的角度，考察制度安排层面相关因素对养老金收入的影响。

基本养老保险运行了近15年，该制度下的养老金与社会平均工资的替代率从1997年的76％下降为2011的44％，已经大大低于制度设计的目标。政策的目标是养老金达到社会平均工资的60％[1]，连续9年的待遇调整政策(增加养老金)没有、也不可能从根本上遏制这一趋势。过去的十几年中，基本养老保险制度的结构和参量的设计对“老人”和“中人”养老金收入下降的影响较小，养老金收入对社会平均工资替代率下降的重要原因之一是工资增长较快而养老金增长较慢的结果。而随着更多的人从2011年开始按2005年的38号文计发养老金(自1997年起，累计缴费已满15年)，越来越多的“中人”和“新人”进入退休行列，基本养老保险的制度结构和各参量对退休金水平的影响作用加深，下文定量分析的结果表明，在现有的制度设计下，相当一部分人口退休后收入会严重不足，这一问题会引起整体的养老金水平进一步下降。

2011年6月6日出版的《财经》杂志上《谁动了养老金》一文，报道了辽宁省丹东市2011年1月1日起按38号文计发基本养老保险金后，当年新退休的一部分人员的退休收入“仅达到当地2010年的最低生活保障水平。”(下称丹东的例子)如果我们认定退休金水平低于最低生活保障水平是一个问题的话，随着时间的推移，退休收入的严重不足将是一个普遍的问题，丹东的现象只是秋之一叶。从时间上看2011年是这一问题的元年。

虽然缺乏统计数据，但是我们可以观察到的事实是：不只是非正式部门的就业人员，甚至是部分在正式部门的就业人员，无论是他们的企业还是他们自己，都乐于选择制度的最低门槛：最低的缴费年限(15年)、最低的缴费基数(社会平均工资的60％)、最低的退休年龄，在目前的个人账户计息率的条件下，按38号文的计发办法，这部分人口的退休收入是必然严重不足的。

我们的选择有两个：一是任凭这部分人口陷入老年贫困；二是通过基本养老保险制度额外补贴他们。前一种选择与制度的“合理的保障水平”目标不符，后一种选择将加速和加深基本养老保险制度的财务不可持续性问题。两者都是我们不想看到的，所以这两个选项都不行。

我们还有一种选择就是调整现有制度的结构和参量。部分人口保障不足的问题源于基本养老保险制度的安排，是制度结构和参量安排的必然结果，要根本上解决这一问题要从调整制度的结构和参量入手。

二、制度安排对养老金水平影响的定性分析

中国城镇职工基本养老保险是在改革中国劳动保护制度下的退休金制度基础上建立的。原来的企业退休金达到本人最后工资的80％左右，这一保障水平被认为太高；现行的基本养老保险的原则是“保基本”，其政策目标是将旧制度的高水平退休金降低至社会平均工资的60％左右。应该说，各界对于将过高的替代率降下来有着较高的共识。如李铁映(1995)[2]指出国务院1978年规定的退休金水平是工资的60％-75％，后来由于种种原因，实际的退休金不断攀升，已达到全部工资收入的80％左右，而基本养老金替代率即养老金相当于工资水平的比例在60％左右的水平比较合适。刘世锦等(1997)[3]也提出过去我国平均退休金替代率普遍在80％以上，确实较高，甚至高过发达国家的普遍水平。

新旧制度对比，新制度在两个维度上降低了养老金保障水平，一是分子由80下降为60，二是分母由旧制度的本人最后工资改变为社会平均工资。一般来说，在计划经济条件下，本人最后工资(指缴费工资部分)带有年功性质，是个人在职期间的最高水平，而社会平均工资则大大低于最后工资。这样，新制度下的养老金保障水平会大幅下降。

尽管基本养老保险在两个维度上降低了养老金的保障水平，但本文认为，基本养老保险“保基本”的原则是正确的，退休金确定为社会平均工资的60％对“老人”和“中人”也是大体合理的，因为这一水平大体能为退休人口提供基本生活保障[4]。国研中心(2000)的研究报告也指出基本保险加个人账户的养老金平均替代率应大致在60％左右[5]。现在的问题是，基本养老保险制度结构和参量的安排，使得相当部分人口的养老金不仅不能达到政策的目标，而且还会严重不足。

(一)基本养老保险制度的结构及参量安排

在制度结构上，基本养老保险制度是社会统筹和个人账户相结合的制度，是一个混合制度。从养老金发放的角度看，养老金由两部分构成，即社会统筹部分发放的基础养老金和个人账户发放的个人账户养老金。从筹资的角度看，社会统筹部分的资金来源是企业，实行现收现付的财务制度。目前政策规定的企业缴费为职工工资的20％；职工个人缴纳本人工资的8％，进入个人账户并实行基金积累制度。按照制度的设计，一个平均水平的退休者可以从社会统筹部分获得社会平均工资35％左右的基础退休金，并可以从个人账户制度中获得社会平均工资24％左右的退休金，两者相加为社会平均工资的59％。

在制度的参量方面，基本养老保险规定，缴费工资的下限和上限分别为当地上年社会平均工资60％到300％。关于缴费工资下限为社会平均工资60％的规定是基于“广覆盖”的原则，政府希望更多的低收入人口能参保。

到目前为此，没有设计相配套的个人账户基金投资运营制度，所以，个人账户基金只能按一年期银行存款利息计息。除此之外，影响退休收入的两个重要的参量是缴费年限和退休年龄。制度规定取得基础养老金资格的最低缴费年限为15年。退休年龄仍为上世纪50年代规定的男性60岁，女干部55岁，女职工50岁。

(二)养老金计算的制度安排

按新制度计发的养老金由基础养老金和个人账户养老金组成[3]。

基础养老金是当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资之和的平均值，以此为基数，缴费满15年后，每超出一年多发1％，上不封顶，即所谓“多缴多得”。在这个公式里，影响基础退休金有三个因素，一是上年当地的在岗职工平均工资，二是个人的终生缴费工资(基数)的记录，三是缴费的年限。第一个因素对所有退休者是一样的，而后两个因素则会使一个人的收入区有别于另一个人，终生缴费基数越小、缴费年限越短则养老金收入绝对数越低，相对社会平均工资也越低。终生缴费工资的引入，在一个工资水平高速增长的社会中，对养老金收入的影响很明显。因为工资的高速增长，早年的缴费工资基数显得如此的微不足道，以此为基础发放的养老金自然显得非常少。

个人账户养老金的发放则是个人账户积累额(本利和)，根据退休时不同的预期寿命除以不同的月数，女性职工、女性干部和男性分别除以195、170和139个月。在这里，影响养老金的是个人终生缴费基数的大小、缴费年限的长短、个人账户资产的收益率以及退休年龄。缴费基数和缴费年限决定了个人账户的本金多寡，收益率则决定了利息的多寡。缴费基数越小、缴费年限越短、利率越低，自然个人账户的本利和越小，反之越大。在本利和一定时，越早退休，公式中的分母(月除数)越大，每月的养老金则越少。

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