周小亮：保障改善民生制度建设的理论回溯与框架构建

如何通过加快转变发展方式和制度建设，着力解决社会经济发展过程中的重大利益协调问题，以实现“民富优先”的发展战略，将是保障和改善民生中必须亟待解决的突出问题。为此，在回溯国内外保障和改善民生制度建设的不同理论分析基础上，初步提出了保障改善民生制度建设的框架体系及路径选择，并从理论与实践相结合的角度分析了保障改善民生制度建设中有待求解的基本问题。

  一、问题的提出

如何通过体制机制完善保障改善民生，是“十二五”期间转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。围绕如何通过体制改革和制度建设以保障改善民生，中国共产党人从社会主义制度的建立、巩固和完善的历史过程中，进行了60多年的积极探索。特别是20世纪70年代末之后，我国一方面进行市场化体制改革，激发中国社会经济发展的活力，解放、发展社会生产力;另一方面，抓住世界经济处于上升周期有利时机，发挥、实行出口导向型的对外开放战略，充分利用国际市场的强大需求，促进国内经济快速增长。实践证明，改革开放30多年是我国经济社会发展最迅速的时期，是我国综合国力提高最显著的时期，是我国人民生活水平改善最明显的时期，也为保障和改善民生积累了雄厚物质基础。

但在以加快工业化、城镇化、市场化、外向化为特征的“增长主导型”经济发展过程中，我国持续推行的是投资驱动与出口导向战略，经济增长过度依赖于投资和出口。“增长主导型”发展模式不仅导致产业竞争力提高速度严重慢于经济增长，而且伴随许多经济发展失衡问题，如高增长低就业、高投资低消费、高经济低社会、企业利润和政府税收高增长而居民收入增长长期偏低等。不仅如此，这种“增长主导型”经济发展模式，其价值导向是以资本或货币财富增值为本的物本经济发展观。它片面追求经济增长，忽视或否定人的发展价值，由此必然会引起社会建设和民生投入的滞后与不足，进而导致居民消费水平的增速落后于投资增速，从而引起积累和消费以及社会再生产各种比例关系的严重失衡。

2010年10月中共十七大五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出：要把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。2011年12月召开的中央经济工作会议，明确指出要将保障和改善民生作为2012年“十二五”规划开局之年的五大任务之一。2012年3月，胡锦涛总书记等领导在“两会”期间特别强调要把保障和改善民生放在更加突出位置。国务院总理温家宝在2012年《政府工作报告》中，从扩大就业、完善社会保障体系、推进医药卫生事业改革发展、做好人口和计划生育工作、搞好房地产市场调控和保障性安居工程建设、加强和创新社会管理等方面具体部署了切实保障和改善民生的具体任务与目标。

由此可见，保障和改善民生问题的提出，其现实背景是过于依赖投资和出口外需驱动的“增长主导型”发展模式，不仅使资源、环境压力日趋增大，而且引发了各种经济比例关系和发展结构失衡问题，以及不同利益关系失衡与冲突等社会公平与公正问题，进而产生了以收入差距不断扩大、就业问题凸显、物价上涨过快以及教育医疗公共服务发展滞后且不平衡、房价居高不下等为主要特征的突出的民生问题。这些问题的困扰，致使我国经济增长、社会进步和民生改善不能同步协调进行，进而使经济发展偏离了以人为本的经济可发展轨道。这既是中国经济社会存在的突出问题，也是提出保障和改善民生以及践行包容性发展的现实基础。中国经济发展不平衡、不协调、不可持续以及民生问题的有效解决，从根本上说，就是要通过经济发展方式的转变，以及推进科学发展的体制改革与利益共享、机会均等、公平正义等制度建设，促使我国践行包容性发展，即务必使经济发展回归以人为本，实现经济增长、社会进步和民生改善同步协调进行。就当前国内外情况看，中国经济转型或转变发展方式已势所必然，其动力在于坚持改革开放。中国必须将体制转型和增长模式转型统一起来以加快经济发展方式转型，应着力消除阻碍经济发展和转型结构性失衡及其由此而产生的利益关系失衡与冲突因素，应努力从体制和机制上确保经济发展方式的转变和民生福利水平的提升。

因此，我们认为需要进行一次以保障和改善民生为价值取向的社会经济结构的系统制度变革，其过程既要促进生产力发展与经济结构调整以夯实民生物质基础，又要通过生产关系的变革，为改善民生建立利益协调机制。所以，如何通过加快转变发展方式和体制改革及制度建设，着力解决社会经济发展过程中的重大利益协调问题，以实现“民富优先”的发展战略，将是保障和改善民生中必须亟待解决的突出问题。为此，很有必要在总结过去“增长主导型”发展模式的经验与教训基础上，结合科学发展观与转变发展方式的民生价值取向，依据共同富裕和人本经济发展规律的内在要求，以生产方式变革与发展方式转变为基础，以利益关系协调为中心，研究包容性发展视域内保障和改善民生制度建设的理论基础、实践路径、制度建设与政策选择。

二、以制度建设保障改善民生的不同理论研究

现有的国内外有关保障和改善民生的理论与实践研究，我们认为：

其一，国外研究主要是从完善市场机制、合作协同机制与发展目标角度来研究改善民生问题，没有基于唯物史观与生产方式变革来研究改善民生的经济与制度基础，没有深入研究生产方式对民生福利的基础性制约，更不可能从社会主义生产目的与实现共同富裕角度研究保障改善民生的体制机制与制度建设，因而难以求解我国转变发展方式中的特殊民生问题及改善路径。

其二，国内研究一方面主要是将保障和改善民生问题置于改革发展、收入分配和结构调整等现实背景中进行研究，并侧重从体制机制的改革与完善层面，探讨如何保障改善民生福利，而从顶层设计的系统制度建设与可行的政策落实路径去探讨如何保障改善民生问题的，则略显薄弱;另一方面，国内研究主要偏重于实践问题分析，忽视了福利经济理论和经济增长与发展理论自身逻辑的演进脉络分析，去构建一个具有理论解释力的民生为本的新政治经济学理论分析构架。

其三，不论是国外研究还是国内研究，尚缺乏如何结合包容性发展的目标要求，深入分析以生产方式为核心的社会制度结构的系统变革对民生福利的影响，特别是较少聚焦于利益关系失衡这一制约保障改善民生之核心问题的深入研究。而利益失衡与冲突，可以说是制约我国改善民生的突出问题，因而如何研究通过以生产方式为基础的经济发展方式转变以协调利益关系与改善民生，将是一个值得着力研究的课题。

最后，研究中国包容性发展视域内保障和改善民生的制度建设，在指导思想上，必须立足国情和民情，将马克思主义人的全面发展、中国三代领导集体有关党的宗旨与群众路线、社会主义本质与共同富裕、“三个代表”等思想，特别是以胡锦涛为总书记的中央领导集体提出的科学发展观、社会主义和谐社会、转变发展方式、践行包容性发展等思想、观点与理念有机统一起来，在此基础上，借鉴西方福利经济理论和现代经济增长与发展理论，以及近年来有关的包容性增长与发展的有益理论探索，去研究中国践行包容性发展中保障和改善民生制度建设的理论与实践问题。

为此，我们认为，对如何保障改善民生制度建设的研究，应结合转变发展方式的价值取向要求，侧重从利益协调的视角，以“增长主导型”发展方式→发展失衡与公平缺失→利益矛盾与民生问题→转变发展方式→制度建设→利益协调与改善民生“为逻辑，深入研究以生产方式为核心的社会制度结构对民生福利的影响，重点要从如何实现共同富裕和社会主义生产目的方面，探讨能够体现体制改革与发展转型双重特征的保障改善民生的体制机制，并应以非正式规则、正式规则和实施机制相统一的系统制度建设为中心，探讨保障改善民生制度建设的理论基础与实践路径。

三、保障改善民生制度体系建设的框架构建

实践需要理论作指导。在经济转型背景下进行保障改善民生的制度建设，是设计到经济利益关系的系统体制机制变革，需要缜密的理论思考与顶层的实践设计。为此，对保障改善民生制度建设的框架构建，一方面，要结合世情、国情，特别是应在客观评估我国目前利益矛盾与民生问题冲突的基本状况基础上，以马克思主义人的全面发展理论、劳动价值论基础上和谐经济思想为理论基础，结合中国共产党人和中国学者的有关包容性发展与保障改善民生思想的历史探索，并综合西方福利经济、制度经济、人本经济发展等理论和方法，分析研究包容性发展视域内保障改善民生的目标要求、核心问题、影响因素、主体取向、客体构成、逻辑基础、测量评价、实现路径、制度保障等基本理论问题，在此基础上，初步探索中国特色民生为本新政治经济学理论逻辑基础的建构。另一方面，在实践上，要以改革发展模式为主线，以利益协调为核心，以益于劳动群体为价值导向，以构建技术进步与产业优化制度以促进就业与劳动收入增长、构建利益协调体制机制以优化居民收入分配结构、构建均等化基本公共服务供给制度以提升公共支出福利效应、创新社会管理制度以促进社会群体协调和谐等为基本路径，分析研究我国主要民生问题的表现、制度成因、破解途径、制度建设及政策选择，进而研究包容性发展的本质特征、核心问题、目标要求、制度条件等实践问题。

为此，我们保障改善制度建设的整体分析框架的构建，应依据“问题分析→理论构建→路径破解→制度建设→政策选择”这一逻辑关系来设计。此分析框架(下图所示)研究的基础是保障和改善民生的理论基础研究。即如何以社会生产方式变革为逻辑基础，以协调利益关系为中心，以保障改善民生为取向，探索民生为本新政治经济学理论逻辑基础的建构，以促进人本导向的社会主义改革发展。具体需要研究的内容有：(1)包容性发展视域内保障改善民生的基本理论问题研究。即如何侧重从如何解决利益矛盾和冲突，以及如何实现社会主义生产目的与共同富裕角度，将生产力发展和生产关系变革统一起来，研究包容性发展视域内保障改善民生的本质要求、核心问题、主体取向和客体构成等基本理论问题。(2)保障改善民生制度建设的理论逻辑基础探索。如何借鉴保障改善民生体制机制的福利经济、制度经济、机制设计等不同理论分析，研究如何立足于马克思主义唯物史观，构建以生产方式变革为核心的改善民生福利制度建设的理论逻辑基础;并探索如何构建生产方式、人的本质属性、偏好行为之间的互动演化分析模型，以分析保障改善民生福利互惠合作制度的形成机制及条件。(3)包容性发展视域内民生福利测量评价研究。如何以马克思主义人的全面自由发展及其实现条件理论为基础，结合我国践行包容性发展的目标和要求，借鉴阿马亚蒂·森等人建立的人类福利相对综合分析评价框架，以及世界银行人类发展指数和我国各地探讨的幸福指数等有关民生福利评价指标体系，运用多属性综合评价理论与方法，探索以实现人的全面自由发展为目标但有不同阶层和历史阶段特征的福利向量的内容构成与测量评价。

在此理论分析基础上，我们必须着力探索包容性发展中保障改善民生制度建设的基本路径。这是保障改善民生制度建设研究的中心内容。为此，我们认为，要从包容性发展视域内，针对目前技术进步与产业选择、收入分配、政府基本公共服务支出、社会管理等四大关键领域中制约保障改善民生的制度建设缺失问题，以如何实现促进就业与劳动收入增长、优化收入分配结构、提升公共支出福利效应、舒缓社会冲突为目标，侧重从利益关系协调视角，以完善体制机制为核心，以价值观念等非正式规则、政策法规等正式规则以及实施机制协同创新为内容体系，去分析研究保障改善民生的基本途径及其制度建设的内容体系问题，并要以转变发展方式为基础，以财富协同均衡增长和民生导向系统均衡改革为取向，探析我国保障改善民生制度建设的根本途径与目标方向。其需要重点研究的内容有：

1、促进就业与劳动收入增长的技术进步与产业结构优化制度建设研究。

如何在分析研究利润导向下技术进步与产业选择，以及研究政府GDP主导型的产业空间非均衡布局所导致就业与劳动收入增长滞后于经济增长之民生问题及其体制机制原因基础上，研究如何依据社会主义生产目的要求，从促进就业与劳动收入增长以及适合人民群众物质文化需要转型视角，通过有利于就业和劳动收入增长的技术进步方式的有效调整和产业结构优化与合理布局等制度建设，特别是如何基于效率和民生二维评价，研究如何通过有利于就业和劳动收入增长的技术进步与产业结构优化的财税金融等制度创新，来构建生产领域中保障改善民生的体制机制与制度支撑系统。

2、收入分配结构优化与利益协调制度建设研究。

一方面，在反思资本偏好型生产制度及其所有制关系所引发的劳资利益矛盾基础上，研究如何以改善劳资关系与民生福利为价值导向，来构建劳动偏好或劳资兼顾的生产制度，以及如何以深化产权与所有制关系改革为基础，来完善生产领域初次利益分配关系以舒缓劳资利益矛盾与改善民生;另一方面，立足于民生优先、共同富裕的改革发展理念，从更加关注提高广大劳动人民，尤其是弱势阶层与群体收入角度，研究如何以“提低控高、规范分配”为原则，通过完善市场经济体制，特别是如何通过要素市场和收入再分配制度改革及其相应政策的完善，以协调不同阶层、群体利益矛盾与改善民生。

3、提升公共支出福利效应的基本公共服务均等化制度建设研究。   

围绕人民群众生存和发展的共同利益需要，立足于效率与公平相统一的理论逻辑，依据基本公共服务均等化的价值目标，研究与提升民生福利密切关联的医疗卫生、科技教育、公益性社会保障等基本公共服务领域存在的主要民生问题，并依据重大利益协调要求，探索基本公共服务均等化与社会化供给体制机制，在此基础上，依据由价值、能力和支持所组成的“三圈”理论研究我国保障改善民生基本公共服务均等化制度管理模式特征与战略实施机制，特别是重点从资金筹集机制、运行管理机制和利益归属分享机制方面，研究基本公共服务的供给与利益归属是否与能否公平而有效地保障改善民生福利。

4、互联网背景下保障改善民生的社会管理创新制度建设研究。

以有效解决影响互联网背景下社会和谐稳定与民生改善的源头性、根本性、基础性问题为切入点，侧重从妥善处理不同群体的合理利益祈求和维护、保障广大群众正当权益角度，结合互联网社会管理特征与新要求，研究推进社会管理创新的基本思路与路径选择，重点是从非正式制度、正式制度和实施机制相统一的制度创新与建设层面，研究如何依据“全心全意为人民服务”宗旨与社会主义核心价值取向，加强和改进互联网社会管理创新，健全和完善互联网背景下劳动群众的利益祈求与协调机制、权益维护与保障机制、干群社会互动与网络问政机制，以引导广大人民群众有序参与社会管理。

5、保障改善民生导向下改革发展模式的完善方向和转变经济发展方式的社会价值均衡研究。

以均衡协调改革发展为取向，从求解保障改善民生迫切问题的角度，研究保障改善导向下完善改革发展模式的方向、目标及政策选择，以及如何实现转变发展方式中的经济发展和社会发展之间的价值均衡。在此基础上，依据民生问题解决的紧迫性、主次性和制度系统的关联性、层次性、互补性、耦合性等特征，遵循时间有序性和空间并存性、重点求解与平行推进以及顶层设计与群众实践相结合的原则，提出保障改善民生制度建设的基本思路与实施机制。

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