刘坤：公共经济视角下我国农村社会保障存在的问题及对策

  在公共经济的投入和运行方面，农村的社会保障制度建设与城市相比仍存在较大差距，难以满足新农村建设中公共服务的要求。本文运用公共经济理论对当前农村社会保障方面存在的问题进行分析，从转变政府公共经济理念、合理划分财政权力等方面对维护农民社会保障权益提出相应对策。

  目前我国总体的社会保障制度仍是围绕城市开展，公共财政对城乡社会保障的投入力量相差较为悬殊，导致农村保障水平偏低，农民群体难以享受到与城市居民同等的福利待遇和保障权益。由于各地经济状况不同，各级政府财政负担机制不协调等问题十分显著，公共经济的投入与社会保障间的关系没有实现制度化、法制化。因此调整和改革现行公共财政政策、建立公共经济合理的投入和支出制度，对推动农村社会保障的发展具有重大的现实意义。

一、新时期我国农村社会保障的现状

我国社会保障制度以1951年建立养老保障制度为标志，起初主要覆盖城镇企业职工，随后逐步建立了居民保障制度。20世纪90年代，我国在部分地区根据当地农村经济发展的实际情况，按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，建立了农村个人账户积累式的养老保险，2002年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。截止2011年末，国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数32643万人，全年新型农村社会养老保险基金收入1070亿元，基金累计结存1199亿元。

在农村社会保障制度不断发展的同时，还应认识到，社会保障制度建设因城乡二元结构的分割，走了一条“先城市、后农村”、“重城市、轻农村”的发展路径；在实施过程中对不同群体参保采取打补丁办法，致使城乡社会保障的发展程度严重失调，社会保障城乡“碎片化”的制度性断裂不断加深。根据第六次人口普查和2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报的数据，以2011年全国城乡人口数量和全年养老保险基金支出金额为例，城镇基本养老保险支出为1917.90元/人，而新型农村社会养老保险支出为82.77元/人，占总人口50.32%的农村人口的社会保障支出占社会保障总支出的比例仅为4.19%，差距十分显著。

二、我国农村社会保障存在的问题

（一）社会保障与公共经济学的相关性

社会保障作为公共产品和公共服务的重要组成部分，和公共经济的关系十分密切。首先，就理论内涵而言，社会保障是政府采取强制手段为社会公众提供经济补偿和服务保障，公共经济是政府凭借公共权力提供公共产品和公共服务以实现社会公益的经济活动。其次，从两者的本质特征和职能体现来看，分配主体都是政府，分配客体是国民收入，都具有强制性、公共性、非营利性和政治调控性等特征；都有弥补市场失灵、促进社会公平、保证社会安定的职能。再次，从实践角度看，政府财政是社会保障资金的主要来源，是政府公共服务职能和公共财政性质的重要体现。总之，公共经济的政策分配直接控制着社会保障资金分配的总量和结构，影响其发展；社会保障资金的筹集与支付水平也会直接影响公共经济的收支状况和政策结构，最终影响国民收入的分配和再分配。社会保障制度的健康运行离不开公共经济的支持和保证，公共经济的职能实现和结构优化也离不开社会保障。

（二）我国农村社会保障存在的主要问题

一是现有的城乡二元化社会保障结构不均衡，财政投入不够合理和公平。我国目前的农村社会保障体系不够健全，保障的形式主要是农村社会救济、社会优抚、农村“五保”、农村社会养老保险及合作医疗保险。由于社会保险制度碎片化和重城市、轻农村的长期财政政策，造成农村社会保障覆盖面窄、层次低、发展不均衡。就全国范围来看大多数农村人还无法全面享受社会保障。农村社会保障无论是范围还是标准，相对于城市而言都是很低的。

二是政府对农村社会保障制度健全的重要性认识不到位，导致财政支持不够。城市作为政治、经济和文化发展的重要阵地，我国政府在社会保障的财政支持方面是以城市为重，很多地区为了发展城市建设，欠缺甚至转移支付农村社会保障资金。目前中央、地方财政分担机制不合理，农村的社会保障主要由地方财政提供，国家只给予适当的补助，其社会保障财政是一种以集体经济为主导的财政模式。现阶段农村社会保障最突出的问题是社保资金短缺，公共财政没有高效地配置到最需要社会保障支持的农村地区。

三是农民自身经济条件、文化水平的限制和地区经

济发展水平的不平衡，导致参保意愿差异较大。我国幅员辽阔，经济发展水平东西部地区相差较大、城市和农村相差较大，部分地方政府筹措农村社会保障资金较为困难，难以承担实际的保障责任；传统的居家养老、养儿防老的生活保障模式在农村依然盛行，目前的保障措施不健全致使农民、尤其是农村老人参保意愿不高，制约我国农村社会保障制度的发展。

四是农民工和城乡结合部农民数量增多，参与社会保障受政策限制。近年来城市化步伐加快，城市化造成了对农村大量耕地的侵占，土地给农民带来的收益在也在减少。一方面，是需要农村社会保障制度支持的人群数量在不断上升，而另一方面，农村原有的保障方式的作用又在不断弱化。现有社会保障政策在城乡并轨和衔接等问题上存在真空地带，加大了以农民为主的流动人口参加社保和享用社保的难度。

三、解决我国农村社会保障问题的对策

我国要加快农村社会保障制度建设和完善的步伐，必须改变现有的社会保障城乡二元化的财政投入格局和各级政府间不合理的财政分担机制，建立公共经济投入和支出稳定的机制，合理制定从中央到地方各级政府对农村社会保障的财政预算，对各级财政在农村社会保障项目中的责任关系制度化、合法化，进一步创造农村社会保障制度优化的经济条件。

第一，加强农村社会保障资金的管理。随着新农保制度试点的不断扩大，新农保个人账户基金规模将迅速增加。要从社保制度上进行法制化建设，杜绝挤占、挪用等现象。在完善社会保险基金预算管理制度的基础上，研究将新农合、新农保基金纳入社会保险基金预算编制

范围，使其管理和运行更加规范。逐步推广农村社会保障资金的财政国库集中支付。

第二，加大对农村社会保障的公共经济投入量，建立财政投入的稳定增长机制。要改变现有农村社保资金短缺的现状，需要对我国公共财政进行合理分配，对资金严重短缺、农民生活水平严重低下的地区可以适当倾斜，提高农村社会保障水平和扩大农村新型养老、医疗、低保等制度的覆盖面。在制定长期经济规划的过程中，对农村社会保障方面的财政政策要有全局意识和长远预期，促使农村社会保障的供给要逐步转向政府提供为主、农民个人参与为补充的新型模式。

第三，科学合理地划分各级政府间和政府职能部门间的社会保障事权和财权责任，增强地方政府对农民参保积极性的调动。根据社会保障中不同项目的性质和职能，地方性公共产品特征较强的部分如最低生活保障、地方福利等方面由地方财政承担，外溢性较强的如社会救助、医疗保险等方面由中央财政承担。另外，地方政府可以通过多种宣传手段，加大对农民参保益处的宣传，并通过政策优惠吸引农民积累社保资金，调动农民参与社会保障的积极性；地方政府还要鼓励发展农村集体经济，可以加大农村所需资金的“造血”功能，从而可以为社保资金“输血”，同时解决农村居民的就业问题，增加收入，增加自己投入更多的社保资金。

四、结语

由于城乡二元经济结构的存在及其他制度性原因,城乡社会保障制度差距的存在短期内难以消除。但可以看到，农村社会保障发展不均衡、制度不完善背后的公共经济原因是政府对这一问题的认识不到位、各级政府间责任划分的模糊以及农民在经济、文化等方面的弱势地位等。只有真正建立均衡协调的城乡社会保障发展体系,缩小城乡在社会保障方面的差距，才能逐步实现社保均等化发展,促进社会主义新农村的建设。

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