郑栋：浙江省构建新型农村社会养老保险制度的路径选择

   建立农村社会养老保险制度是新时期政府保护农民利益的重要手段，本文在对浙江省农村社会保险制度现状进行分析的基础上，借鉴发达国家发展相对成熟的几种农村社会养老保险模式，从制度创新的角度，提出浙江省构建新型农村社会养老保险的路径选择。

  中央提出建设社会主义新农村以来，陆续出台了以农村社会养老保险制度等一系列惠农安民政策措施。这是新时期政府保护农民利益的重要手段，不仅对推动农村经济发展、促进社会稳定、扩大国内市场需求、保持经济持续稳定增长具有重要意义，而且对于我国迎接人口老龄化的挑战、统筹城乡发展、统筹经济社会发展和全面建成小康社会具有重大的战略意义。浙江省作为我国经济发展水平较高、农民收入较高、城镇化进程较快的地区，统筹城乡发展和统筹经济社会发展的任务更为迫切。但是，在目前的社会经济发展水平下，浙江能否建立起农村社会养老保险制度，以及建立什么样的农村社会养老保险制度，不仅在实践上处于探索阶段，在理论上也还有待于进一步深入研究。

浙江省农村社会养老保险制度的现状和问题

浙江省到2008年12月底，全省已有27个市、县（市）出台新农保政策，并于2010年实施城乡居民社会养老保险制度，将参保范围由农村居民扩大到了所有城乡居民。截至2011年底，参保人数已达到1312万人，其中60周岁及以上领取养老保险金待遇人数为585万人，参保缴费人数727万人；城镇居民参保人数达到133万人，领取待遇人数68万人，参保缴费人数为65万人；农村居民参保人数达到1179万人，领取待遇人数517万人，参保缴费人数662万人。全年各级财政补贴总额66.8亿元，基金总收入104亿元，基金累计结余101亿元。各级财政投入村级平台建设经费2.2亿元，已建成村（社区）人力资源和社会保障公共服务平台30057个，覆盖率超过97%，基本实现村级人力资源和社会保障平台全覆盖。到2012年，已经基本实现城乡居民社会养老保险制度全覆盖和养老保险人员全覆盖。

虽然浙江省致力于构建城乡统一的社会养老保险制度，但是在目前城乡统筹程度还较低的条件下，依然存在不少问题。

（1）政策制度的衔接问题。城乡居民社会养老保险制度与老农保、被征地农民基本生活保障及其他各类城乡养老保障制度之间存在许多差异，导致实施依据混乱，影响实施效果，需要进行整合衔接。

（2）参保面的扩大问题。目前浙江省社保制度的着力点是确保60周岁以上城乡居民社会养老保险待遇发放和45～59周岁人员缴费参保全覆盖，而对于45周岁以下人员的宣传和参保工作开展乏力，尤其是经济发展相对落后的地区参保率更低。

（3）参保待遇问题。浙江省城乡居民社会养老保险制度的实施对象包含农村居民和城镇居民，包含富裕地区和相对贫困地区，其人均纯收入与可支配收入存在差异，因此对其基础养老金需设置不同的最低标准，实施不同的保险方案。

（4）经办服务能力问题。浙江省在构建城乡统一的社会养老保险制度中，城镇原有养老保险基础相对完善，而农村相对薄弱，要加快实现全省所有乡镇、村基层服务平台全覆盖和信息网络全覆盖，加快推进城乡居民社会养老保险金融代办服务向乡村延伸，建立全省参保人员生存信息实时核查系统。

发达国家农村社会养老保险模式

他山之石可以攻玉。借鉴别国经验，自己可以少走弯路。有比较，有鉴别，才能知优劣。

1.发达国家农村社会养老保险模式

国外农村社会养老保险已有60多年的历史，各国都有不同的社会养老保险模式，特别是瑞典、日本和法国模式具有一定的代表性，对我们构建新型农村社会养老保险制度俱有较好的借鉴意义。

（1）瑞典：“福利型”模式。瑞典的养老保险模式，是在英国经济学家贝弗里奇所写《贝弗里奇报告》的基础上建立起来的，实行的是一种国家包办养老的模式。养老保险的保障对象，为全体在瑞典居住了40年以上的居民，农民作为国家的重要组成部分自然包括其中。国家对农民与其他公民在参加养老保险必须满足的条件和享受的待遇两方面所设立的条款几乎一致。在瑞典，无论男女，退休年龄均为65岁。老年人退休之后可从地方政府保险部门按月领取一定数额的基本养老金，这是每个瑞典公民享有的一项基本社会权利。他们所领取的养老金金额不受退休前收入水平的限制，但必须依领取额缴纳一定比例的所得税。养老金全部由雇主支付，并交由国家统一管理，个人缴费数额相对较少。在这一模式下，国家承担着全社会养老的主要责任，公民自身负担较小。农民也以国家公民的身份享受养老保险待遇。因此，这种“福利型”国家并不存在单独的农村社会养老保险问题，而是与全国的社会养老保险相融合。

（2）日本：“双层结构年金制”模式。作为东亚唯一一个发达国家，日本实行的是双层结构年金制的农村社会养老保险模式。第一层次：强制性参与的国民年金。1959年日本政府正式颁布的《国民年金法》，规定20至60周岁的农民和个体经营者必须参加，缴费年限25年以上，年金主要由个人缴费、国家财政和基金运用收入三部分组成，保费和待遇发放标准均由法律规定，不与参保者个人收入挂钩。1985年这一制度在全国实现全面覆盖，使国民年金成为基础养老金，任何老年人均有权分享。国民年金兼具强制性和公平性，并由政府运营，是日本农民社会养老保险的主体。第二层次：自愿性参与的年金，主要包括农民年金、国民养老金基金和共济年金。为调整不同参保者之间的差距、满足农民及个体经营者不同层次的需求，日本政府又相继制定法律，实施由拥有一定数量土地或者未加入农民年金的农民自愿选择参保与否的养老保险年金，其保费和待遇享受不同程度的税收优惠。日本实行的这一套“双层结构年金制”的社会养老保险制度，政府作为主导者，保证了权威性和彻底性；适应不同人群的需求，体现了完备性和灵活性；制定了一整套完整的法律体系，体现了先进性和稳定性。

（3）法国：“农业社会互助金”模式。法国的农村社会养老保险主要依据国内农村人口的构成建立。在法国的农村人口中，只有40%真正从事农业，主要分为两大类：一是农场主及其家庭成员；二是受雇佣的农业工人，他们才是真正意义上的农民，法国的农村社会养老保险制度主要也是针对这部分人设立的。其保险管理机构为全国性的“农业社会互助金管理处”；保险的形式为“农业社会互助金”；保险的资金来源主要包括国家财政补贴、全国辅助基金、人口补偿基金、农民个人缴纳的各种保险金、家庭补贴以及农产品附加税和其他社会公共保险部门的转移支付等；保险的缴费方式为农场主按其年收入的一定比例缴纳，农业工人按工资收入的一定比例缴纳，同时，雇主依雇员的工资总额为雇员缴纳一部分保费；保险的领取条件为年满60岁退休且缴费时间达到160个季度或虽未达到缴费时间标准但年满65岁后退休，可以享受全额养老金。法国的农村社会养老保险制度具有灵活性和适应性，并且能充分调动参保者的积极性。

2.国外农村社会养老保险制度的启示

（1）新农村社会养老保险制度的建立要符合国情。上述三个国家都是在结合本国发展阶段与具体国情、继承传统和特色、顺应历史潮流的基础上，经过不断探索、改进和创新，最终建立起具有鲜明特色又适应本国实际的农村社会养老保险制度。我们浙江省作为东部沿海地区发达省份之一，农村社会养老保险制度的建立不仅要符合国情更要符合省情。首先，浙江省人口众多，老年人口基数大，尤以农村老年人口占多数。据浙江省2010年第六次人口普查数据显示，全省常住人口5442.69万人，60岁及以上人口为755.86万人，占13.89%，其中65岁及以上人口为508.17万人，占9.34%。其次，浙江省各县市发展不平衡，农村地区经济发展水平更是差别较大，使得各地农村养老问题解决程度参差不齐。最后，近年来浙江省城镇化发展较快，大量青壮年农民转为市民，农村遗留下较多老年人口。同时，城镇化过程中失地农民的养老保险问题也日益凸显。

（2）农村社会养老保险制度的建立具有渐进性。社会养老问题是各国在发展中必然面临的问题。按照社会发展规律，一个国家养老保险制度的建立，往往是从城市开始的。农民因拥有土地能确保最基本的生存权，对其养老保险制度的建立滞后于城市。即使最初建立了农村社会养老保险制度，一般也因为执行不力而起不了多大作用或者干脆闲置成为“制度摆设”。但随着社会经济的不断发展，当城乡差别扩大到一定程度，农民养老问题日益凸显，且城市养老保险制度发展相对完善，政府积累足够的资金、有一定的财力，此时必须应着手建立农村社会养老保险制度。

（3）新农村社会养老保险制度的建立，政府应承担主要责任。“没有一个社会保障机构仅依靠所缴费用就能承担农民养老金的支出，它们都需要依赖政府补贴或其他方式来补贴。”我国是一个农业人口占绝大多数的发展中国家，这是目前我国最大的国情。浙江省虽然经济发展水平处于全国领先水平，但与西方发达国家相比还存在很大差距，政府不可能为农民提供全面的和高标准的养老保险待遇。但政府依然应在新农村养老保险制度的建立中承担主要责任。政府应在执行国家大政方针并从本省实际出发，设计农村养老保险制度、承担农村养老保险投入并对农村养老保险制度进行科学管理。

（4）新农村养老保险机制多层次化与给付形式多样化。上述发达国家的养老保险模式，都建立了多层次的保险机制，如日本的强制性和自愿性双层结构年金制，法国的补充养老保险供农民自愿选择。这种基本养老保险为主、其他补充性保险为辅的多层次多形式的农村养老保险体系，为解决农民的养老问题提供了参照。同时，农村养老保险的给付形式多样化，而不仅仅局限于金钱。提供帮工护理、为老年人建立休闲场所以及提供照顾等都可以是养老保险制度中尝试采取的给付形式。浙江省农村社会养老保险制度这方面还比较欠缺。

（5）设置新农村社会养老保险专门管理机构。建立农村社会养老保险制度，要设计科学合理，并有一个专门管理机构。该机构下设多级分支机构，在统一原则的指导下开展业务，如资金的筹集、保费的发放以及基金的管理和运营。这种既分散又统一、分级负责又相互配合的管理体制，优势在于解决了因农业人口分散而不利于施保这一难题；同时实现了农村养老保险信息、人才和管理优势的规模效应；集中管理养老保险基金使其实现最大可能的保值和增值。

浙江省构建新型农村社会养老保险制度的路径选择

在参考发达国家经验的基础上，结合浙江实际，本文拟设计浙江省新型农村社会养老保险制度的路径选择如下：

1.分地区的路径选择

农村养老保险制度作为社会保障的一种基本形式，应结合地区的实际发展水平，因地制宜，统筹兼顾，逐步推进和建立。浙江省整体经济发展水平较高，但省内各县市发展却参差不齐，2012年全省人均GDP为63266元，其中最高为杭州市88661.44元，最低为丽水市33873.03元，杭州是丽水的近2.62倍。因此，区分不同经济发展水平的地区建立不同层次的农村养老保险制度是切实可行的。

在经济发展水平较高的富裕地区，如杭州、宁波等地，可将农村养老保险制度与城镇养老保险制度对接，按照后者的模式推行。首先，农民个人缴费为主。为这些地区的农民设立储存养老金的个人账户，要求他们每年根据当地上年人均收入的一定比例缴纳养老金并存入此账户，到规定年龄则可以按月领取。个人账户应采取弹性制度，不能以规定比例为上限，即有农民希望多缴费以便年老时领取更多养老金时应该允许。其次，政府应给予一定的财政补贴。正如从上述发达国家得出的启示，政府在农村社会养老保险的设立中承担主要责任，因此省政府应对农民的个人账户进行一定的财政补贴。补贴的具体档次和数额由省里把关，各地区在全省统一标准之下浮动设定。最后，集体也可以适当补充养老保险基金。有条件的地区集体组织可以增加农民的养老保险基金，尤其是对那些符合规定条件、低收入或有残疾等特殊困难的农民，在其家庭实际缴纳的养老保险金达不到基本标准时，实际缴费和应缴费用之间的差额部分集体应予补足。这可以减轻政府的负担，保证农村社会保险覆盖的全面性。

在经济发展相对落后的地区，如湖州、金华等地，建立农村社会养老保险制度时应突出强调政府和集体的责任。这些地区，农民在满足自身基本生活需求的基础上缴纳的养老保险金，不足以满足将来他们养老的需要。因此，在强调个人自保责任并按收入的一定比例缴纳养老保险金的同时，政府应加大投入，承担对低收入人口的缴费补贴，集体也应适度投入，确保农村养老保险制度的基本建立。政府尤其应关注一些低保户、“五保”老人等需要社会救济的农民养老问题，一方面加大补助，另一方面为他们脱贫致富创造条件。这些地区政府的财政负担相对较重，因此省级财政应与其共同负担农民养老保险的补贴。

2.划分人群的路径选择

现代意义上的“农民”已经不仅仅局限于依靠土地谋生的劳作者，而是一个泛化的词组。随着城镇化的推进，户籍制度的解决，有很多农民会离开土地，进入城市打工或者举家迁城变成“市民”，或者因城市建设土地被征用被迫离乡。对农民进行一定分类，主要可以分为以下几类：仍然依靠土地生存的纯农民、失地农民以及进城务工成为半农半工的农民工。这些“农民”的经济状况及生活状态存在很大差异和起伏，应分别建立适合他们身份的农村社会养老保险制度。

（1）对于纯农民。他们只从事农业，生活状态依然是“日出而作、日落而息”，收入的主要来源只有土地上农作物的产出，且长期居住在农村，主要以家庭养老为主。因此对于这部分纯粹意义上的农民，首先需要向他们普及农村社会养老保险的知识，改变他们以家庭养老为主的旧有模式。然后为他们建立基本养老保险制度，实行“自助”和“补助”双向保险金两种。“自助”保险金模式是按照当地上年人均收入水平的一定比例由农民自己缴纳保险金；“补助”保险金模式是政府通过直接的财政补贴或者通过提高农产品价格进行变相补贴，使各地农民老有所养，老有所依。

（2）对于失地农民。是指随着城镇化进程的推进，城市建设用地增加使得城市边缘的耕地被占用，导致部分农民失去土地使用权。目前失地农民养老保险制度的建立面临两个困境：一是对被征地农民的补偿标准过低，无法维持生计，他们所得补偿无法一次足额缴纳养老保险费；二是对他们被征地之后的就业问题解决不够，使得他们收入减少生活不稳定。因此，根据浙江省各县市的实际情况，将失地农民养老保险制度与各养老保险制度接轨，具体来说：对于土地被征用之后迁入城市的失地农民，加入城镇职工社会养老保险体系；对于虽然失去土地但依然生活在农村且进入乡镇企业工作的失地农民，加入农村社会养老保险体系；有条件或者情况较特殊的地区，可以专门为失地农民建立专项养老保险体系；同时应积极鼓励失地农民参加商业养老保险。

（3）对于进城务工人员，简称农民工，是指一年的大部分时间或者几乎全部时间都在城市从事第二、第三产业劳动但户籍依然在农村的人员，他们是最接近城市的农民。随着农民工不断涌入城市，为城市的发展做出了不可磨灭的贡献，并且他们大部分时间生活在城市。因此，让他们参加城镇基本养老保险是最合适的一种路径选择。近年来，国家全面推行劳动合同制度、劳动用工备案制度以及全国劳动用工信息基础数据库，农民工在变动工作单位后依然能顺利实现养老保险的有效对接和转移，让其参加城镇基本养老保险具有可行性。

3.两种路径的整合

（1）在经济发达地区，参加不同类型社会养老保险制度农民都要按照当地规定的缴费比例缴纳保险费，个人、集体、政府三方共同出资建立社会养老保险制度。但具体标准应按照各地政策执行。

（2）在经济较发达地区，农村社会养老保险制度应分类设计，被征地农民和农民工的社会养老保险制度应优先实行；纯农民按照经济较发达地区农村社会养老保险制度设计实行。

（3）在经济不发达地区，也要分类设计，被征地农民和农民工率先实行社会养老保险制度，纯农民符合农村最低生活保障条件的，以最低生活保障制度暂时替代社会养老保险。

（4）允许并鼓励有条件的农村居民自愿参加商业保险。

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