乔新生：养老保险改革首先是法律问题

  据一些新闻媒体报道，和委托单位签订了保密协议的中国社会科学院、国务院发展研究中心、中国人民大学和浙江大学分别提交了关于基本养老保险改革的科研报告。这些报告尚未对外公布，更未提交国务院制定具体的实施计划，但学者们透露出来的只言片语已经让整个社会闹得沸沸扬扬。之所以出现这种情况，一方面是因为一些学者接受新闻媒体采访的时候，披露的改革方案内容触及到了公众的敏感神经；另一方面则是因为养老保险改革本身就是一个十分敏感的社会话题。

现行建立在身份社会基础之上的基本养老保险制度，违反了社会公平正义的原则，因而改革的呼声不断。然而，在如何改革的问题上始终存在着较大的分歧。如果全国比照城镇职工进行基本养老保险改革，那么，公务员以及参照公务员管理的工作人员不干；如果比照公务员以及参照公务员管理的工作人员进行基本养老保险改革，那么，国家的财政难以承担。中国的基本养老保险改革之所以陷入两难，就是因为中国出现了不同的既得利益集团，一些既得利益集团为了维护自己的既得利益，在基本养老保险改革方面使出各种手段。

现在有关部门委托科研机构提交基本养老保险改革方案，实际上是想打着“科学决策”的幌子减轻压力，从而使增加城镇职工基本养老保险费负担的改革方案能侥幸过关。当前基本养老保险改革实际上已经走进了一个怪圈：如果民主决策多数人说了算，那么，公务员和参照公务员法管理的工作人员既得利益会受到一定的损害，事实证明，如果不能充分照顾公务员的既得利益，那么，这样的改革根本不可能成为最终的决策方案。如果科学决策由专家说了算，那么，最终的结果很可能是在既得利益格局不变的情况下，以发展的眼光看问题，延长城镇职工退休的年限。事实上，接受委托单位提交的改革方案正是如此。

科研单位提交的基本养老保险改革方案之所以如此荒诞，是因为在一些最基本的观念上出现了常识性的错误。所谓民主决策，不是少数服从多数，而是一个话语权的问题。换句话说，关于基本养老保险根本不能闭门委托专家起草，而应当广泛听取社会各界的意见，决策部门在集思广益的基础上提出修改意见。所谓科学决策不是专家说了算，而是一个解释权的问题。基本养老保险制度实施中存在的问题应当由管理部门摆上桌面，充分听取社会各界的意见，针对社会各界提出的问题，决策部门应当仔细说明问题存在的原因以及解决问题的方案，让公众通过法定的程序作出判断。

换句话说，涉及亿万公众的基本养老保险改革根本不是一个科研课题，也不是一个行政决策的问题，它首先是一个法律问题，应当由全国人大常委会公布《社会保险法》的修改意见，在广泛征求社会各界意见的基础上，最终通过立法程序确定多数人接受的改革方案。

当前这种闭门造车的做法，既不符合程序正义，当然也不符合实质正义。政府有关决策部门希望听取各方面的意见，但没有想到的是，由于信息不对称，一些学术机构提交的方案非但不能解决问题，反而滋生出更多的问题。

基本养老保险改革首先是一个公平问题，是一个触及既得利益集团自身利益的问题。但很不幸的是，委托部门本身就是一个既得利益集团，这就使得接受委托的科研机构左右为难。如果在他们的研究方案中对公务员和参照公务员法管理工作人员的养老保险进行大刀阔斧的改革，那么，他们提出的方案就违背了委托部门的初衷，科研成果在初级审查阶段就很难通过。正因为如此，在设计基本养老保险改革方案的时候，几乎所有的研究机构都小心翼翼地避开公务员这个既得利益集团，尽可能地避免触及他们的切身利益，即使在赞成“并轨改革”的方案中，对于公务员和参照公务员法管理工作人员养老保险的改革，也特别设定了许多条件。

所以，笔者认为与其让社会保险主管部门煞费苦心委托科研院所帮助他们设计方案，不如直接提请全国人大常委会就《社会保险法》修改广泛征求社会各界的意见，因为那样做不仅可以避免既得利益集团的相互掣肘，而且更重要的是，可以在法律的层面弥补我国基本养老保险中一些制度上的缺陷。

中国未来的改革不是在一张白纸上画画，而是在多元化既得利益集团已经形成的背景下，在不同的利益集团之间重新调整利益分配关系。这就使得中国的改革必须摆脱传统的路径依赖，充分利用现代立法程序，解决行政主导立法所不能解决的问题。假如基本养老保险管理部门因循守旧，固步自封，在基本养老保险改革的问题上牢牢地把握自己的主导权，而没有充分听取社会各界的意见，那么，这样的改革必然会天怒人怨。今后社会养老保险管理部门再也不要设置类似这样的科研课题，让学者们闭门造车，因为那样做只会增加社会的不满。基本养老保险改革的最重要常识是，由全国人大常委会公开征求意见。

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