沈洁：中、日、韩社会保障发展路径的比较研究

　字体小大时间：2014-03-20来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

【导读】:中、日、韩社会保障发展路径研究的视角众所周知，中国的经济改革开放，推动了以中、日、韩为轴心的东亚地域之间的多方位交流。

一、中、日、韩社会保障发展路径研究的视角

众所周知，中国的经济改革开放，推动了以中、日、韩为轴心的东亚地域之间的多方位交流。特别是在经济、科技、文化、人际方面的交流，超过了历史上任何一个时期。“东亚”已经不仅仅是一个地理空间概念，而是一种思维方式和知识生产方式。其中，中国的经济发展和社会保障制度改革取得了瞩目的成果，为构想东亚社会保障的知识共同体和公共空间，提供了可能性以及新素材、新视野。以此为背景，社会保障领域的国际比较研究也进入了一个非常活跃的对话和交流时期。

但是，综观近年来有关东亚社会保障制度研究动向，有偏重对现行制度间的横向比较，不太关注各国制度形成路径或者说制度形成过程的纵向研究。现行制度的横向比较研究固然能够为各国的现行政策提供启示和借鉴，但是也应该注意到它所具有的局限性。因为，各国现行制度的形成，都有独自的历史文化背景和社会土壤，对发展的路径进行纵向的比较分析，更有助于把握现在，预测未来。

本着以上宗旨，本文试图从以下几个方面提出对中、日、韩三国社会保障发展路径进行比较的视角和方法。

(一)“长时段”的分析方法

长时段的分析方法，用另外一种语言解释的话，就是追溯历史100年，展望未来50年。关于用“长时段”的分析方法来考察中、日、韩三国社会保障发展的路径的必要性和可能性，概述为以下几点：

第一，东亚地区使用的社会保障的概念以及福利政策的概念和理论，传承了西方近代国家在工业化过程中衍生和发展的理论，是舶来品。19世纪末叶，中、日、韩三国为了本民族的崛起，积极学习和借鉴西方解决社会贫困和劳资纠纷问题的经验，传播和引入社会救济和社会保障的理念和制度。但是，与东方价值观体系相异的西方理论和概念，通过什么渠道和方式传入，它与东亚固有的制度、文化有过什么样的冲突和交汇，对今日的东亚社会福利的发展有何影响等，都需要从历史的文脉中作一考察。

第二，自19世纪中叶开始，社会保障理念以及制度伴随着资本主义的渗透，被传播到东亚地域。此后，中、日、韩三国之间围绕着建立什么样的国民国家以及建构什么样的国民生活保障体系，始终有对话交流，也有利益上的对立和冲突。甲午战争以后，东亚地域的格局发生了重大变化，日韩与中国之间，由原来的朝贡关系转变为竞争对手关系。特别是日本帝国主义时代，曾经构想实现“大东亚共荣圈”以及“东亚社会事业联盟”，在1920年代至40年代期间，曾在殖民统治地区的朝鲜半岛、台湾以及中国东北的一部分地区推行了一系列的“东亚社会事业”政策。这一时期向东亚地区传播和在日本殖民地推行的社会事业政策，对当今的中、日、韩三国构想“东亚社会保障模式”提供了什么样的教训，有必要从历史的连续性和非连续性的视角，进行实证性研究。

第三，中、日、韩各个国家的社会保障制度在形成过程中，必然受到来自本国以及国际的政治、经济、文化因素的影响和或者说冲击。这些内在的或者外在的因素，无疑是形成各个制度特征的重要一面。比如，日本明治维新之后，试图挤进发达资本主义国家行列，全面推行“脱亚入欧”政策，在社会保障建构上表现为积极引进照搬欧美诸国的社会保险以及社会救助制度。而韩国，在创建近代国家之时，就受到来自日本的牵制，1910年被强迫实行日韩合并，沦为日本殖民地。之后，不得不按照殖民地建制，推行日本国内所制定的社会救助、社会保险等律令。所以，韩国在近代社会福利制度的初创时期，受到来自日本殖民地统治发展路径的约束，这对此后韩国的社会保障制度的建构，带来了极大影响。此外，1945年战败至1948年期间，美国对日本以及韩国实施联合军政统治，对日本和韩国施行监管。在监管期间，美国向日本以及韩国积极灌输美国社会保障制度原则以及福利价值观，对其两国的社会福利体系进行改造。这种独特的历史发展路径，致使韩国在战后发展的很长一段时间，难以摆脱来自历史因素的束缚，难以主体性地去构建具有韩国特色的社会保障体系。也由于上述发展路径的历史制约，韩国现行的社会保障制度体系无论是在制度的建构上，还是在价值观体系上，与日本比较接近。

中国社会福利发展的路径，与日本和韩国有所不同。中国虽然没有被完全沦为殖民地，但是被西欧列强任意宰割，始终处在与西欧列强抗争的境遇中。所以中国的对外方针不是“脱亚入欧”，而是“学欧抗欧”，坚持“中体西用”。特别是在制度的建构上，中国对西方理论和制度予以吸收和借鉴的时候，有选择、有节制。另外，当时为了寻求救国强国之路，中国到处寻找治国良药，因此，眼睛不仅仅是盯在西欧等老牌资本主义国家，同时也在关注东欧社会主义阵营以及邻国日本的发展。如果说，到20世纪初叶，中国在认识解决贫困和劳工问题上，受西方工业化国家影响较多的话，那么，进入了20年代以后，中国增强了对社会主义阵营国家的认识和借鉴，同时，也注意关注日本的经验。

中国的这种姿态和倾向，是由于中国福利制度和福利文化本身具有很强的包容性和多元性，它试图通过不停地新陈代谢，来进行自我调节。这一点，在近代国家成立之时如此，在进入中国特色的经济改革时期也是如此。市场经济改革之后，少数国内外学者曾经指责中国的社会保障制度“由红变黑”，即由社会主义体制转为原始资本主义积累体制。其实，如果用“长时段”的方法的来分析的话，可以看出，中国是在进行一次基础结构性的大调节，是在所经历过的资本主义型社会保障和社会主义型社会保障中，找到一个更适合于自己发展的道路。当今提出的“社会和谐论”，其中的一个目标就是，在中国所经历过的社会主义以及资本主义实践当中，找到一个连接点。自近代以来，中国在探索和建构中国社会保障道路的进程中，有三个比较典型的特征，即主体性、连续性和包容性。

(二)历史的连续性和非连续性的视角

在社会保障制度建构和发展的过程中，中、日、韩三国之间有对话与交流的时期，也有冷战对峙时期。如果进行简单梳理的话，我们可以把它划分为三个时期。

19世纪后半叶开始的交流和互动可以作为发展的第一阶段。

19世纪后半叶，中国以及其他东亚地区对社会福利以及社会保障的学习和借鉴，更多的是直接取之于西方国家。但是，日本通过明治维新成功地建立了近代国家之后，这种学习和吸收，又多了一层间接的渠道，即通过日本的经验间接的理解和吸收西方经验。其主要的背景是，日本工业化道路的成功带来飞速的工业化发展，其次是日本进入帝国主义发展时期，实行殖民地扩张政策，暴力地向邻国推行和灌输日本社会政策的价值观。

20世纪末叶开始到二战结束，可谓第二阶段。

在第二阶段，已经缺少第一阶段中平和景象，大部分的交流是伴随着日本的武力和殖民地统治，强制性地渗透和灌输，而中国，为了抗日，不得已而考察和借鉴日本。但是不能够否认，这一时期的交流和冲突的范围更广，更直接是突出的特征。

这里，以“社会事业”政策术语的使用为例，来考察这一时期三国之间的对话和冲突。在使用社会保障政策术语之前，中、日、韩三国都曾经使用过“社会事业”这一政策术语，来表达政府对国民生活予以保障之意。社会事业一词也是源于英语“social work”，它是区别于传统的慈善救济事业，而提出的一个新概念。1921年，为了体现社会福利的行政化和组织化，日本将1908年仿照英国慈善组织协会(Charity Organization Society, COS)而成立的慈善救济协会改称为社会事业协会，此后，社会事业一词作为政策术语，在日本被广泛使用。日本的动向很快地被传送到中国和朝鲜半岛。根据韩国学者的研究，大约在1920年代，社会事业作为殖民地统治的一种思想，一种怀柔政策，在朝鲜半岛推行。其政策术语也被广泛使用。1921年，朝鲜半岛成立了“社会事业研究会”，1923年发行研究会编辑的杂志《朝鲜社会事业》，同时，社会贫困调查和社会事业组织化也被强化。

社会事业一词，何时被介绍到中国，并作为政策术语被使用，需要有更精确的资料来论证。但是可以根据所查证民国22年版的《申报年鉴》的记载，可以推测它使用于1920年代后期。民国22年版的《申报年鉴》中曾设置“社会事业”专栏，对中国社会事业的现状进行评述。文中谈到1920年代展开的中国合作事业，具有社会事业的鲜明特征等。进入1930年代以后，《社会事业》的专著和译著在中国出版，“社会事业”作为政策术语被广泛使用。

替代社会事业政策术语而出现的“社会保障”的概念，大约是在第二次世界大战之后。1946年日本在公布的日本宪法25条当中，社会保障被作为一项社会制度和社会政策术语正式使用。社会保障的政策术语是从英语“social security”直译而来。韩国大约是在1970年代将社会保障作为政策用语开始使用。而中国则是在改革开放以后的1980年代开始使用。

1980年代以后，三国之间的交流和对话进入了第三个阶段

在二战结束后的东西冷战时期，三国之间的交流和对话，也处在冷战状态。打破这种冷战僵局的动因是韩国和中国的经济崛起。1965年的日韩邦交正常化以及1970年代以后韩国经济的腾飞，1972年的中日邦交正常化和1970年代末开始的中国经济改革，缓解了冷战僵局的局面。特别是1990年代以后，中、日、韩三国政府间在社会保障建构问题上的交流和对话以及学术界的频繁对话和交流，使中、日、韩三国在社会保障的交流与合作进入了一个新的时期。

以上的实证分析意在说明，从19世纪末开始，中、日、韩三国在社会福利领域中的交流、对话，冲突和抗衡始终存在。但是，从战后的1945年以后到1980年代，中国与日本之间的对话包括冲突出现中断，从战后到1960年代中期，日本和韩国之间也中断了对话和交流。因而，第二阶段与第三阶段之间的很长一段时期，出现了交流、对话的非连续性。在对话的中断时期，韩国逐渐摆脱日本殖民地时期的束缚，寻找适合自己发展的空间，中国也摆脱了来自日本的干扰，致力于寻求社会主义社会保障发展的路径。也正是在这一时期，中国、日本以及韩国在发展路径上的异质性逐渐凸凹出来。进入1980年代以后，三国之间的对话、交流开始恢复，之所以能够很快的获得恢复，是由于在东亚近代化发展中，曾经有过相互借鉴、相互对话的过程和经历。

用历史的连续性和非连续性的观点来分析阐述三国发展的路径，则更容易把握三国之间在社会保障发展进程中的同质性和异质性。

(三)中、日、韩在发展路径上表现的同质性

中、日、韩在发展路径上的同质性，首先表现为以欧美为范本，追赶欧美的近代化发展模式。

比如，日本在明治维新之后，颁布实施的第一个有关社会救助的法令是《救恤规则》(1874)。中国近代国家成立之后，首先颁布实施的是《游民习艺所章程》。这两个代表近代国家成立时期的救济政策的范本，都源于英国“伊丽莎白济贫法”。在日本，涩谷荣一等政治家参加巴黎万国会议之后，随即建议参照欧洲救济措施制定了此法令。而中国也是在民国政府建立4年之后，借鉴“伊丽莎白济贫法”制定此章程。这是因为，中国和日本面临着同样的背景和压力。众所周知，鸦片战争以来，中国不得不接受了欧美诸国的不平等条约，而日本也如此，1853年培理的黑船舰队登陆，与日本签署日美和亲条约，1858年又与美国签订“通商条约”。被欧美视为不文明国家的中国和日本，为了对应或者适应欧美国家的制度和条文，在制定新法的时候，出现了极力效仿欧美国家的倾向。

其次是表现了封建体制向近代国家体制过渡时期的共同特征。

《游民习艺所章程》是在借鉴清朝经验的基础上进行改良，突破了以往传统社会救济消极收养的弊端使之兼具义务教育职业训练等社会功能，并开始向教养并重以教代养的积极救济方式转变。它与1943年国民政府颁布的《社会救济法》相比，带有比较浓厚的封建体制的救济色彩。

日本的《救恤规则》在职权上强调国家集权，但在救济的基本内容上仍然沿袭了幕藩体制强调的邻里互助的精神，政府救济色彩很淡薄。一直到1932年《救护法》颁布实施之后，才开始注重政府在救助上的责任。

再次是用儒教的慈善救济观解释博爱/人权理念，从仁政统治理念向以民权/民生为核心的国家理念逐渐接近的过程。中国以及日本的思想启蒙家，都试图寻找将西方的博爱/人权以及国家理论与传统儒教的仁政/仁爱观念相融合的接点，他们在接受早期社会政策思潮的过程中，无论是从对思想流派的选择上，还是在本土化的方法上，都具有诸多相似之处。

(四)中、日、韩在社会保障发展路径上呈现出来的异质性

中、日、韩在发展路径上凸现出来的异质性也非常明显。日本明治维新之后，一直推崇“脱亚入欧”，紧紧追随欧、美等资本主义国家，通过施行对外的殖民扩展，推进国内在社会、经济、政治上的近代化进程，从而确立了在东亚地区的霸权地位。在政治上，它削弱封建割据势力，引进欧洲民法、刑法、商法等，在社会政策上，注重防治以及解决新的社会贫困问题。在经济上通过产业革命，对外殖民地经济掠夺，实现资本积累，在社会保障建构上，模仿英国、德国等国家福利体制，走的是一条比较典型的西方资本主义发展模式。

与日本不同，中国始终坚持“洋为中用”的原则，选择性的汲取西方工业化国家的经验。在解决和认识社会救助和劳工问题上，既有资本主义“社会改良”路线的实践，也社会主义“社会革命”路线的实践经验，始终力图在寻找与中国福利文化能够融汇的社会保障制度体系。其路径发展，表现了它的连续性、主体性和包容性。

直至19世纪末，中国、日本以及韩国都在积极探索走向近代国家的发展道路，无论是在对西方社会贫困的认识上，还是在国家救贫制度的建构上，有着共同的关心和共同取向。但是，自1910年日本强行实现日韩合并，使东亚三国之间的关系和秩序发生了变化。同时也割断了韩国直接向西欧国家学习以及模仿西欧建制的渠道，只能跟在日本身后亦步亦趋。因而，缺乏主体性，体制和文化中残留着很强的殖民地统治的痕迹。举例来看，1961年，韩国颁布和实施新的社会救助法令《生活保护法》，而在此之前，社会救助的主要政策根据是1944年日本殖民统治时期实施的《朝鲜救护令》，也就是说，两者之间有着直接的接续关系。此外，《产业灾害补偿保险法》是韩国制定的第一个有关劳动灾害补偿的立法，也是有关社会保险制度的第一个法律。但是，推究它的原型可以追溯到1939年制定的《朝鲜矿工劳务扶助规则》，两者之间也有着一定的衔接关系。可以说，韩国在社会保障发展路径中，其前期，沿袭或者模仿日据时期迹象很明显，进入1980年代以后，韩国社会保障制度的发展才走出阴影，出现了根本性的改变。

二、中国社会保障制度发展路径的特征

(一)社会保障思想收容的多元性

中国对西方解决社会贫困问题的认知与日本同步，或者说早于日本。1895年，严复将《天演论》介绍到中国，1902年，又将《原富》介绍到中国，1903年介绍和编译了《群学肄言》。通过严复等人上述的努力，让中国人比较系统、客观的了解了资本主义发展以资本主义发展所带来的社会贫困问题。之后，孙中山将这些新的理念和思想赋予社会政策的内涵，特别是在他的民生主义思想中，已经比较明晰的描述了对中国社会保障制度的构想。1919年，北京政府内务部编译出版威廉夫妇的著作《国民共济策》，也表明了政府对解决资本主义社会出现的贫困问题的关注。

1930年代，当欧洲诸国开始纷纷确立社会保障体制的时候，中国国内也有了积极地呼应。特别引人注目的是学术界掀起了一个探讨社会救济、社会事业、社会政策的热潮。首先，学术界开始回顾和反思中国历史上的社会救济等问题，出现了一些相关论著，如冯柳堂著《中国历代民食政策史》，邓云特著《中国救荒史》，于佑虞著《中国仓储制度考》等。此外，也出现了以海外社会事业，社会政策的理论为框架，探讨中国社会保障发展的相关著作。具有代表性的著书有李剑华的《社会事业》，由世界书局出版；李世勋著《社会事业》，由上海中华社会事业研究刊行；祁森焕著《社会事业大纲》以及马宗荣著《社会事业与社会行政》，由文通出版社出版。以上的专业性著作，对中国社会保障制度的理论以及政策建构起到了先导作用。

在此期间从日文翻译过来的相关著作颇多，具有代表性的有北泽新次郎的《新社会政策》(1931年)，新生命书店出版；林葵未夫的著作《社会政策新原理》(1932年)，中华书局出版；河田嗣朗著《社会政策原理》(1936年)，由商务印书局出版；还有由日文转译的格而拉哈著《德国社会政策》(1933年)，由精一书店出版等等。这是因为，明治维新推行的全面西化与现代化改革运动给中国带来了极大的刺激和冲击，作为现代化改革成功的样板，中国对日本解决劳工问题以及贫困问题的社会政策予以极大的关注。

另外，陈凌云在1936年所著的《现代各国社会救济》的自序中也记述了欧美各国社会救济观念的变化以及社会救济事业在西欧各国历史悠久，英国在1608年时已经有贫穷救济法案之公布施行，该法案不仅驰名世界，且因内容完备有若干原则仍为当今施政之根据。

由此可见，中国在理解西方资本主义社会变革和资本主义的社会贫困问题时，主要有两种信息渠道，一种是直接吸收和借鉴欧洲诸国的资本主义现代文明，一种是通过日本经验间接吸收和借鉴，因为日本的经验是已经经过了一次加工和过滤，融汇了东方的思维和理解，更容易被接受。除此之外，还特别注意东欧社会主义发展的社会改革政策和理论。

(二)在资本主义和社会主义道路之间寻找“中国道路”

近代国家成立之后，中国积极吸收借鉴国外经验，探寻解决“民生”问题对策，在探索和建构中国社会保障发展的路径中，既有国民政府推行的资本主义“社会改良”的社会实践，也有苏维埃政权推行的社会主义“社会革命”的社会实践，这是日本、韩国以及其他国家都曾未有的经验。这是因为中国极为重视中国社会发展的内在的连续性和继承性。试图在以“中为体西为用”的路线主导下，在资本主义和社会主义道路之间寻找“中国道路”。

1.“社会改良”的劳工保护和社会救助政策

1927年国共合作分裂以后，中国社会保障的发展，根据共产党和国民党政见的不同，分为两大派别。一是国民党为代表的资本主义“社会改良”路线，一是以共产党为代表的社会主义“社会革命”路线。但是，直至1949年新中国成立为止，国民党作为执政党，其推行的社会改良路线代表了中国社会的主流派，共产党的苏维埃政权的政策，仅仅在根据地等局部地区得以实施。对当时中国社会政策所产生的影响比较有限。但是，1949年代表无产阶级政权的新中国成立之后，“社会革命”路线的社会政策成为中国社会治理的主流派。

“社会改良”路线的主要特征是，否定阶级斗争和无产阶级革命，倡导通过劳工福利和社会保障制度的实施，缓和资本家和劳工之间的对立，以其实现社会稳定的目的。

辛亥革命之后的中国，为了近代国民国家的建设，积极借鉴欧洲资本主义诸国在解决社会保障问题上的经验，早在中华民国建立之后的1915年，颁布了中国近代国家第一项贫困救助法令《游民习艺所章程》。1922年中国劳动组合书记部提出的“劳动法大纲”以及广州政府国务会议通过的《工会条例》中，明确提出保障政治自由，改良经济生活，参加劳动管理，劳动补习教育；在劳动法大纲中，也主张实行8小时工作制，保护女工、童工，保障劳动者的最低工资等。同时强调政府对产业劳动者的保护职责。

1928年，国民南京政府颁布《各地方救济院章程》，明确表明政府对无自立能力的鳏寡孤独予以救济的责任。章程中还具体规定：各省区的省都·特别市政府以及县市政府所在地以此章程设置救济院。救济院是由政府运作的综合救济设施，内设养老所、孤儿院、残废所、育婴所、施医所、贷款所等。

1933年又公布《修正各地方救济院规则》，强调设置救济院施各地方政府的义务，资金来源编入各地方政府预算，作为转向资金，不得挪用等，强调政府对社会救济财政的政策和实施监督的责任。到1935年为止，18个省的主要城乡设立救济院总计565所。其中，江浙一带救济院发展状况相对于其他城市比较规范。此外，设施功能分类当中，医疗救助占据第一位，之后依次为养老救助、残疾人救助、儿童救助等。

此外《社会救济法》的制定和实施也可以看到，救助制度逐渐走向制度化的倾向。

1941年，国民政府组织了一些专家学者考察欧美以及日本诸国，起草制定《社会救济法》。1943年《社会救济法》公布实施，这是中国历史上第一部国家济贫大法。此法中明确了社会救济乃政府对于人民之一种重要责任，在人民方面则为一种应享之权利的新理念。配合社会救济法的颁布，政府接着又公布了一系列法规，如《社会救济法施行细则》(1944年)、《各省市县市地方救济事业基金管理办法》(1942年)、《社会部奖助社会福利事业暂行办法》(1944年)、《救济院规程》(1944年)、《管理私立救济设施规则》(1945年)、《赈灾查放办法》(1947年)等等，逐渐形成了一整套与济贫相关的法律法规体系。

《社会救济法》中，对救济对象、救济种类、救济方法进行了详细的规定，比如，社会救济对象分为：(1)年龄在60岁以上，丧失劳动能力者；(2)未满12岁者；(3)妊妇；(4)因疾病伤害残废或其他精神上身体上之障碍不能从事劳作者；(5)因水旱或其他天灾事变致受重大损害或因而失业者；(6)其他依法令应予救济者。

从《社会救济法》规定的救济方法来看，其范围也已不限于传统意义上的贫穷老弱残疾救济，而扩及于免费医疗、免费助产、住宅廉价租赁或免费供给、教育救济、职业介绍等现代社会保障的许多方面，基本上体现了“全面救济”原则。因此，不论是从救济对象来看，还是从救济范围来说，《社会救济法》显然已超脱了传统救济伦理道德标准。

《社会救济法》由在国民政府中历任社会部长的谷正纲主持编订。谷正纲留学德国，精通德国的社会政策。在他亲自主持制定的《社会救济法》中，尤其是在救济方法上，吸收和借鉴了德国的救济原则和观念。德国从1920年前后，相继颁布了失业救济、残障军人救济以及贫困救济等法规和法令，比较有效地解决了社会贫困问题，为世界所关注。

2.“社会革命”的劳工保护和社会救助政策

1927年国共分裂之后，中国共产党选择了社会主义“社会革命”的劳工保护和社会救助路线。共产党的社会政策虽然仅仅在苏维埃政权统治的局部地区以及解放区得以实施，但是，它为共产党执政之后，建设社会主义国家的社会保障制度积累了经验。

社会主义“社会革命”的劳工保护和社会救助政策的核心是，通过社会革命的手段，将独占社会资本的大地主、大资本家的私有财产转换为社会公有，以计划经济为前提的国家分配来保障对占据绝大多数人口的无产阶级的基本福利。1928年以后，中国共产党苏维埃政权相继颁布《土地法》(1928年)，《兴国土地法》(1929年)，《苏维埃土地法》(1930年)，《苏维埃共和国土地法》(1931年)，实行减租减息政策，并依法没收大地主所占土地，平均分配给无耕地农民，实现耕者有其田。

在1922－1948年期间，中国共产党领导召开的历次全国劳动大会上，将救灾救济作为党的重要政策提出，并在当时的革命根据地、抗日根据地或解放区，为贯彻落实这些政策作出了努力，由苏区、边区或解放区政府颁布了有关法令。比如，设立救济基金，对失去劳动能力者进行救助，设立信用银行，对农民提供无利息以及低利息贷款等。

1931年11月，参照苏联劳动法的基本原则，在苏维埃政权第一回工农兵代表大会通过了《中华苏维埃共和国劳动法》。(1933年10月经过修订又公布了第二个劳动法)，此法中明确规定以下几项原则：工会是保护劳工利益的组织，雇主不经工会同意不得开除工人；男女同工同酬；实施劳动保险制度，规定雇用者应从利润中提取相当于劳工工资的10％～15％的资金，设立保险基金，用于劳工的失业救济，医疗补助以及贫困劳工家属的救济等。但是，鉴于当时革命根据地的工业多是中小企业的民族工业，政府掌管的公有企业为数极少，以上劳动法的实施，导致一部分民族企业倒闭，此法未能够广泛得以实施。然而，这一实践经验，在1948年12月东北行政委员会公布的《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》以及1949年制定和推行的《东北劳动保护条例》中获得了体现。这两项条例提出了公有制体制的供给制度以及国家保险体制的雏形，对此后“单位福利”体制形成有直接影响。

同时，为了推行上述法规和政策，1931年，公布和实施了《地方苏维埃政府暂行组织条例》，其中规定，各省区县地方政府设置劳动部，部以下设劳动保护科，劳动保险局等职能部门，负责劳工就业、失业保护等。还规定，基层组织设置救济委员会和贫民委员会，以解决社会贫困等问题。

1949年以后，在《中国人民政治协商会议共同纲领》的政策依据下，参照战争年代推行的供给制度的经验以及苏联“国家型”的社会保险制度，创建了新中国社会保障制度体系。1951年2月，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，3月1日实施，标志新中国社会保险制度的建立。1953年1月，又对劳动保险条例进行修订，同时颁布《劳动保险条例实施细则》。根据此条例，被保险者分为两种形式，一种是职工在100以上的企业的保险形式，一种是职工在100人以下的企业施行集体劳动保险形式。在亚洲地区的社会保障发展还处于初创时期的1950年代，中国所推行的社会保险政策，具有先导意义。此外，以社会主义经济建设为目标的社会保障体制，对新中国的发展和稳定，起到了极其重要的作用。

(三)中国道路：“民生”思想的传承

不可否认，社会主义计划经济时期推行的一系列社会保障制度，它对1980年代以后的中国社会发展带来了一定的制约。这种制约表现在以下几点：其一，社会动员的政治福利色彩比较浓厚。在与国民党对峙期间，共产党为了争取民众的支持，通过推进土地改革以及劳动保护政策，解决广大民众的贫困问题，获得了胜利。但是，在此后的社会保障运作中，依然保留着这种社会动员的操作方式。其二，政治信仰是决定能否获取保障或者救济的选择标准之一。决定救济对象的标准，除了贫困指标以外，是否忠诚于社会主义也是其中的一个指标。政治信仰价值观体系占据主流。其三，社会保障体制的设计，带有战时体制的色彩。比如，“单位保障”的思路，与革命根据地战时体制下的供给制度比较接近。其四，国家包揽社会保障以及社会福利，没有给民间福利团体一个自由发展的空间。1980年代以后，上述的这些制约经济以及社会发展的因素，成为社会保障制度改革的重点。

近年来，“民生”问题成为社会保障制度改革的基本主题。其实，追究民生问题的渊源，可以追溯到孙中山最早提出的“民生主义”。孙中山提倡的“民生”，其中包含着将资本主义经济发展的效率和社会主义因素的“平均地权，节制资本和发展实业”相结合的构想。(三民主义民生主义第一讲1924年8月)也可以理解为在资本主义和社会主义道路中间，开拓中国道路。综观近年来在解决“民生”问题上的思路和成效来看，与当年孙中山对解决“民生”问题的设想有一定的传承关系。

总之，在对社会保障制度进行探索、实践的近百年当中，中、日、韩三国之间始终有着对话和交流，有诸多值得我们从中去汲取的教训和经验。当今，中、日、韩三国之间在对历史叙事上，还未能够达成一致的共识，国民感情中残留有微妙的相互厌恶情绪。但是，三国之间的相互依存关系，已经进入了一个从未经历过的“统合过程”。因此，用“长时段”的思维方法来叙事中、日、韩三国社会保障的发展路径，从中探寻新的连动方式，是我们急需要做的一项工作。

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