李燕毅：西部农村社会保障中的政府职能定位探析

建立健全农村社会保障制度，对推进我国社会建设，促进农村经济可持续发展，具有十分重要的意义。其中，我国西部农村社会保障事业的发展，必须注重发挥各级政府的公共服务职能和作用。由于历史和现实的种种原因，当前西部农村社会保障中，政府职能发挥面临诸多问题，为此必须进一步明确政府职能，充分发挥其在政策引导、财政支撑、宏观协调和法制保障等方面的作用。

党的十八大报告明确提出要深化行政管理体制改革，建设服务型政府，这对新时期西部各级政府推进政府管理创新有着重要指导意义。从世界范围看，当今政府的主要职能是社会职能，而提供社会保障是政府社会职能的核心。健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务，是行政管理体制改革的大趋势。当前，我们国家的社会保障体系基本建立，但在西部农村，低收入贫困人口虽然基本解决了温饱问题，但综合条件水平低、基础差，致贫原因多样，实现稳定解决温饱的任务十分艰巨。总体上看，西部的社会保障存在水平低、管理经办能力弱、覆盖范围窄等很多问题。为此，必须致力健全社会保障制度。其中，进一步发挥好各级政府的职能具有特别重要的意义。

一、西部农村社会保障中必须切实发挥政府公共服务职能

西部农村贫困问题十分突出。我国的农村贫困问题由来已久，经过国家扶贫攻关，目前农村赤贫人口虽然从2.5亿下降到2610万人，但还有4977万相对贫困人口。在约7500万农村贫困人口中，有80%分布在中西部的山区、少数民族地区和边疆地区，其中西部约占49%，西部地区的绝对贫困人口有相当一部分分布在自然条件特别恶劣的深山区、石山区、高寒阴湿地区和极端干旱山区，这些地区基础设施落后，社会发育程度低，单凭借个人的力量很难脱离贫困。另外，西部地区的低收入贫困人口虽然基本解决了温饱问题，但综合条件水平低、基础差，致贫原因多样，实现稳定解决温饱的任务十分艰巨，每年都有一部分农民因灾、病、子女上学等原因返贫。西部贫困农民凭现有的收入水平，根本没有能力考虑自身的养老、疾病等保障。要推进西部农村社会保障事业发展，缩小地区差距，维护社会公平，政府介入并充分发挥好相关职能作用是不可或缺的。所以，明确西部农村社会保障中政府的角色，切实发挥政府对农村社会保障的主导职能十分必要。

1.政府职能转型的需要。近年来，政府职能正在从“管理型”向“服务型”转变。“随着社会国家、福利国家和服务国家观念的确立，当代国家以积极提供公共设施社会保障资金等为目的的给付行政日益发展。”我国当前政府公共服务“总体水平偏低、发展不平衡、效率低、水平趋同”，基本公共服务综合绩效整体处于偏低水平。西部地区在政府公共服务方面的缺口更大。政府是一种责任，其目的是为了“公共福利”。社会保障属公共福利，因此，明确政府社会保障责任，定位政府在社会保障中的公共服务职能，是政府职能转变的需要。

2.推进西部经济发展的需要。社会保障对市场经济的发展起着很大的促进作用。这种作用主要体现在两个方面:一是社会保障的“反商品化”功能，能够在一定程度纠正市场经济所带来的某些负效应;二是社会保障维护社会成员的基本人权，从而激发他们的创造活力，推动生产力的发展。西部地区经济极不发达，要摆脱西部经济困境，政府无疑要起主导作用。因而，明确政府在西部社会保障中的主导职能和角色，有助于促进西部经济的发展。

3.推进西部农民民生建设的需要。西部地区农村疾病风险不容忽视。据统计，农村人口人均就诊次数为4.3次/年，每年每千人中有27.9人要因病住院。由于经济拮据，农民“小病硬扛，大病等死”的情况并不少见，享受保健服务只能是绝大多数农民的奢侈梦想。由于越来越多的农民无力承担日益增长的医疗费用，疾病常常成为农民贫困的重要原因。我国西部因病致贫者达到300-500万人，农村贫困者中有70%是因为疾病造成的。西部地区农民有病不医的情况明显高于全国水平。据第三次国家卫生服务调查，有一半左右的患者不去医疗机构就诊，有病不去医院治疗的比例高于全国平均值5个百分点;西部应住院而未住院的比例在40%左右，而全国不到30%，多数省份的有病不医问题都比全国平均情况要严重;其中，青海省的问题最为突出，约65%的患者不去医疗机构就诊，20%的患者没有任何治疗措施，近50%的患者应住院而不住院。西部农民的健康问题，已经成为不容忽视的重大问题。所以，充分发挥政府在社会保障中的主导职能，是维护公民生命健康、改进和加强民生建设的需要。

4.推进和谐社会建设的需要。农村社会保障既是广大农民，尤其是西部地区农民奔小康的一个重要因素，也是缩小贫富差距、构建和谐社会的重要前提条件和保证厂如果西部农民收入水平长期低卜，生活在贫困的“谷底”，与本地城镇及东中部的差距持续拉大，不仅无法实现社会和谐和建设小康社会，而且也不利于国家经济整体水平的提升和可持续发展。西部是多民族聚居地区，民族、宗教问题突出，许多民族虔诚信教，容易为西方敌对势力和民族分裂势力所利用，引发危害国家团结统一和社会稳定的问题，而这些问题的产生除了经济文化落后，宗教与分裂势力操纵等原因外，无疑也与这些地区的社会保障水平低有关。为确保西部各项事业和谐发展就必须夯实政府在社会保障中的责任。

二、西部农村社会保障中政府职能发挥面临的困境

近年来，我国农村社会保障发展取得了很多成绩，保障对象范围明显扩大，保障能力也有了很大的提高。但总体来讲，政府在社会保障中的职能尚未充分发挥，尤其是在西部农村社会保障中，各级政府的职能发挥面临诸多问题。

1.西部地方政府财政十分困难。社会保障的公共产品属性决定着政府在社会保障中一般都要承担相当的财政责任。发达国家财政支出中社会保障支出比重一般占20-50%，发展中国家一般也达到10%左右，社会保障支出已成为世界各国政府一项主要的支出项目。我国在建立西部农村社会保障制度过程中，地方政府理应发挥应有的作用，但捉襟见肘的财政状况却使得他们难以有所作为，承担应尽的财政支持责任。分析西部12个自治区、直辖市的财政状况，从相对数看，财政收支状况最好的重庆市一般财政收入也只占当年财政总支出的47.3%，最差的西藏只有5.6%。从绝对差额看，云南、四川、内蒙古收不抵支高达300亿元以上，差额最小的宁夏也有75.8亿元。总体来看，这些省份离开中央财政的转移支付基本都难以正常运行。

总体来看，西部各省份财力普遍十分紧张，地方财政不仅当期收不抵支，而且都背负沉重债务，连“空壳财政”都算不上。在这种入不敷出、捉襟见肘的情况卜，要求财政尤其是县乡级财政再挤出财力支持农村社会保障制度建设，的确有很大困难。因此，在西部地区推进农村社会保障制度建设，需要中央财政承担更大的责任。

2.社会保障制度不健全。目前在我们国家，还没有一部专门的关于调整社会保障关系的基本法律，同时，在国务院已制定的条例中，也极少有调整农村社会保障关系的法规。有关农村社会保障的法规很少，且以行政规章或规范性文件为主，这些规章制度政策依赖性强，操作性不够，立法层级低，缺乏法律效力和必要的法律问责制度保障。同时我国社会保障制度的主体是社会保险。由于社会保险遵循权利义务对等的原则，养老、医疗等社会保险制度都需要被保险人承担相应的缴费义务。但西部地区农民收入水平明显低于东中部地区，也低于全国的平均水平，农民现金收入十分低卜，客观上制约了社会保险制度在农村的广泛实施。

3.社会保障资金征管不严。在社会保障资金的筹措与征缴上，政府有不可推卸的责任，但我国长期以来，政府有关部门对社会保险费征缴的强制力弱，一些征收部门随意减免或允许用人单位缓缴社会保险费，对于已查明的违法案件也往往补缴了事。社会保障资金管理方面:社会保障资金开支透明度差，挤占、挪用、贪污农村社会保障基金的现象时有发生，农村社会保障基金运作风险很大。

4.社会保障管理体制没有完全理顺。在我国西部，对社会保障具体管理工作，是由不同的政府部门分别负责，这容易造成责任主体分工不明确，再加上财政经费不足，设备设施条件差，管理落后等问题，从而不能适应目前社会对社会保障工作的需要。在实际工作中经常发生决策及管理上的磨擦和矛盾，社会保障管理没有一个统一的机构，民政、卫生、社保等部门各行其是，政府在社会保障中的地位角色不明确，导致保障体系不健全，社会保障各主体责任之问的边界模糊。以甘肃省为例，农村社会保障体系建设严重滞后，在乡镇企业工作的农村职工的社会保障统筹和农村养老归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，最低生活保障和优抚救济归民政部门管理，形成了“多龙治水”的管理格局，也出现很多漏洞，导致出现政府工作机制不明，效率不高，工作人员乱作为等现象，影响了政府的凝聚力与形象。

三、西部农村社会保障中政府职能定位的思考

当今时代，政府介入社会保障，主要有两种模式:一种是政府作为直接管理者的欧洲模式，造成了国家财政的重负;一种是政府作为外部监管者的美国模式，由市场力量所主导的社会保障制度在支持经济增长方面发挥了积极的作用。从多年的实践来看，我国宜融合两种模式的优点，采取“以政府为主导、充分发挥市场力量”的第三种模式。有学者认为:“政府在社会保障中的角色可以概括为‘规则制订者、组织实施者和必要基金提供者’三大方面。”从政府的职能要求以及西部农村社会保障事业发展的实际来看，我们认为政府在推进农村社会保障中的职能可以定位于政策引导、财政支撑、宏观协调与法制保障等方面。

1.政策引导。针对农村人口老龄化和农村老年人口贫困风险日益加大的情况，要加紧改革和完善农村社会养老保险制度。要在总结前段农村社会养老保险制度建设经验的基础上，进一步完善制度模式，在西部地区实行政府补贴的农民个人账户模式。扩大筹资规模，明确政府对农村社会养老保险的财政补贴责任，实行农民个人自愿缴费、各级政府给予增值承诺和利率补贴的筹资机制。努力实现农村社会养老保险基金保值增值，增强基金的保障能力。进一步加强基金管理，确保基金安全。“十二五”期问，要在西部有条件的地区率先进行农村社会养老保险制度改革试点，将村干部、乡镇企业职工或有务工收入的农民作为优先目标人群纳入养老保险，取得经验后再逐步推进;西部中心城市郊区或经济发达地区要积极探索城乡一体化的社会养老保险制度;实现城镇职工与农民养老保险制度的接轨和衔接。到2020年，要在西部地区初步建立较为完善的农村社会养老保险体系，使这项制度覆盖所有农村居民。

2.财政支撑。西部地区，农民比重最大，是收入最低的阶层。加上西部绝大多数地区生产条件极端恶劣，少数民族中农民占90%以上。因而，加大财政支持对社会保障事业推进具有重要而紧迫的意义。首先，西部各级政府作为农村社会保障的责仟主体，比接第82孙必须立足区域优势，引导西部农民，进一步调整产业结构，创新经济发展模式，发展西部特色农业，走农业产业化道路，为西部农村社会保障提供强有力的经济支撑。其次，加大中央政府财政转移支付力度，是解决西部农民社会保障问题的前提和关键。要建立有效的财政支持系统。这些年来政府的财政支付能力增强，应增加对农保制度的投入，可以把我国农村社会保障支出纳入到各级政府财政预算中去，使城乡社会保障最终形成一体化管理。

3.宏观协调。一要逐步统一农村社会保障工作，将农村社会保障职能移交一个部门集中管理，以实现资源优化使用。二要加强农村社会保障组织建设，除县级政府应设立统一的农村社会保障经办机构外要在农村乡镇设立专门的农村社会保障派出机构，统一经办农村社会保障工作，避免农民多头办事、徒劳往返，减轻农民事务负担。三要整合农村扶贫开发和社会救助工作，将有限的资源集中用于对农村特困群体的社会救助，以增强资源使用效率，加大投入力度，切实保障农村特困群体的基本生活。为此，必须坚持科学发展观，统筹区域发展、城乡发展，由国家建立统一机构，进行集中管理和统一协调，协调社会各方主体，鼓励中、东部继续支援西部，构建西部多元、健全的社会保障体系。

4.法制保障。国家要给西部农村提供法律上的保障和政策上的支持。首先，要从建设和谐社会和实现小康目标的高度，充分认识在西部地区建立农村社会保障制度的重要性和紧迫性，并把这项工作纳入各级党委、政府的重要议事日程，抓紧安排和部署。其次，要在对西部农村社会保障制度建设进行深入调查和研究的基础上，结合国家西部大开发的战略，拟订西部农村社会保障制度建设的“十二五”规划和远期规划，明确目标、思路、制度构架和推进步骤。第三，按轻重缓急，逐步推进农村最低生活保障、农村新型合作医疗、农村社会养老保险等各项农村社会保障制度的建设步伐。

总之，政府要在推进西部农村社会保障事业中充分发挥主导作用，致力于建立和完善适合西部农村特点的社会保障方式，特别是西部农村社会保障体系建设必须突破现有城乡分割的格局、突破重城市轻农村观念的束缚、突破各级财政只管城市社保而忽视农民社保的做法，从社会经济发展全局的高度，树立城乡统筹的观念，把农民享受社会保障作为其应有的一项基本权利，把向农民提供社会保障作为国家和政府的一项基本义务，把建立农村社保体系当作国家长治久安、经济和社会可持续发展的大计。

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