叶檀:基础福利制度必须由中央统一管理

路线图清晰。12月17日，公安部副部长黄明通报了户籍制度改革的时间表：到2020年，基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

现行户籍制度最早可以追溯到1958年1月全国人大常委会颁布的 《中华人民共和国户口登记条例》，这套严格的户口管理制度，其制订有其时代背景，赶英超美的重工业计划，需要乡村源源不断地支援。

以来，有效地解决了温饱问题。一场世界历史上最大规模的脱贫运动，为改革户籍奠定了基础。2006年1月1日起，废止在中国延续了两千多年的农业税。制造业大举扩张，市场经济的渗透，劳动力必然自由流动。但流动的劳动力下半截仍埋在泥土中，户籍制度的存在使得中国的土地远超人口城镇化，52.6%的人口居住在城镇，但拥有城镇户籍的只有35.3%。

目前热议的户籍管理制度，着眼于推中小城镇改革、建立公共福利制度等技术手段。如黄明坦承，户籍改革的核心问题在于许多和社会福利政策与户籍挂钩，而且形成的时间久，涉及的领域多，协调的难度大，需要配套改革、协力攻坚。似乎只要小城镇放开户籍就能打开缺口。

1994年以后，国家取消了农业户口和非农业户口的“二元结构”划分法，改革的总体思路是逐步实现户籍的证件化管理—迟迟难以推进的根本原因就是社保地方化，各地保障水平的不同构成了关键性障碍，西部地区的农民工朋友大量在东部城市落户，必然摊薄当地的社保水平，在教育医疗资源方面，已激起当地户籍居民的反弹，而当地财政难以承担。医保、退休金各地不同，各地尤其是发达地区基于自身的利益，当然不愿意贫困人口大量流入。

无论东中西部，基础社保水平不一致，由各省自行统筹解决。目前，我国社保分为两类，一类是中央独立筹建的“全国基金”（不含参保人缴费），这是应对老龄化时代的战略储备，不实际使用。另一类是地方政府统筹的五项社保基金（主要由参保人缴费构成），地方的社保基金运作依据是劳动部的各相关条例和地方规章，地方社保才是个人支取社保的保障，如果不够由地方财政补足。

笔者认为，当前户籍改革的核心是建立全国自由流转的基础社保体制，基础社保的层级必须从地方上缴到中央政府统一管理。基础的社保部分应该由中央统筹，各企业、各人缴纳的社保金，理论上做实了个人账户，能够保障最低生活水准。基础社保如果交由中央政府部门统筹管理，可以让地方政府摆脱利益考量，一个地方无论是人口流入还是流出，地方财政都不会因此受损或得利。跟随人口城镇化的步伐，建立跟随个人终身的唯一社保卡号，无论劳动力迁移到何处，社保都跟着走。

让地方政府归位，成立中央政府统筹的基础社保体制，是户籍改革的突破口。

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