姜淑兰 张丽红：我国民生建设领域“五年计划”历史进程回顾

“一五”至“十二五”期间，我国民生建设经历了从无意识到有意识，再到科学规划；从曲折探索到恢复发展，再到全面推进几个历史发展阶段。中国共产党在五年计划中对民生建设的认知和领导，是中国特色社会主义事业前进的过程，是不断自我否定、自我超越、自我完善、逐步演进的过程。

实施国民经济和社会发展五年计划推进民生建设是中国民生事业发展的一个重要特点。民生建设与五年计划息息相关。一方面五年计划包含民生战略决策，是民生建设的重要依托和载体；另一方面民生建设是制定和实施五年计划的落脚点和归宿。民生建设的演进历程以及民生发展模式的转换，既与当时经济社会发展水平紧密相连，也与国民经济和社会发展规划的战略调整，与党对社会主义建设规律认识的逐步深入密切相关，是中国经济社会发展不同阶段的历史必然产物。

“一五”时期—“五五”时期：民生建设的曲折探索阶段

从“一五”计划到“五五”计划时期，党和国家的民生建设意识还比较薄弱，受国际国内政治形势的影响，民生建设经历了曲折的发展历程。“一五”计划—“五五”计划是改革开放前我国在计划经济体制下制定的五个五年计划。由于当时国家的战略中心是实施以重工业为中心的经济建设，主张“先生产、后生活”，民生建设没有明确目标，民生建设内容主要体现在文教、卫生和公共事业等少数几个方面，投资比重所占较少。

“一五”计划（1953年～1957年）涉及改善民生建设的内容较少。“一五”计划的基本任务是集中主要力量进行工业建设，为我国向社会主义过渡奠定物质基础。当时由于经济建设所需的文化科技人员极为短缺，所以“一五”计划对文化、教育等方面的投入较高，而有关民生建设的其他方面则重视不够。在国家经济文化建设资金中，分配给工业部门为313.2亿元，占40.9%；文化、教育和卫生部门为142.7亿元，占18.6%；城市公用事业部门为21.2亿元，仅占2.8%。在国家经济文化总支出中，基本建设投资为427.4亿元，其中工业为248.5亿元，占59.2%；文化、教育和卫生为30.8亿元，占7.2%；城市公用事业为16亿元，仅占3.7%。从以上数据可以看出，“一五”计划的制定，重点是工业建设，对全国人民生活的安排比较少。

“二五”计划（1958年～1962年）是至今我国历经的五年计划中指标变化最多、变化幅度最大、实施效果最差和人民生活水平下降最严重的一个五年计划。“二五”计划的中心任务仍然是优先发展重工业。计划提出了“在生产发展的基础上，逐步地提高人民的生活水平”的目标任务，如逐步增加工资，增设托儿所和幼儿园，改善企业、事业、机关的食堂，扩大劳动保险的实施范围等。这个计划原本是正确的，但在后来执行中受到了总路线、大跃进和人民公社“三面红旗”的影响，打乱了原来计划。由于急于求成，出现了高指标、高积累、高估产、高征购和大规模基本建设，导致国民经济重大比例关系失调，加上苏联断绝援助和严重的三年自然灾害的影响，使工农业生产大起大落，国民经济陷入了困境，人民的消费水平下降，生活困难。

“三五”计划（1966年～1970年）虽然关注了民生问题，但很快将重点转向“三线”建设。“三五”计划原本接续“二五”计划，在1963年～1967年实行，但由于在六十年代初期由于出现严重经济困难局面被迫中断三年。“三五”计划在制定过程中，最初的指导思想是首先集中力量解决人民的“吃穿用”问题。后来由于国际形势的变化和中央对战争爆发危险性认识的加重，指导思想发生了转变，由解决“吃穿用”为中心转变为以备战为中心，排顺序由农轻重转变为重农轻，一定程度上影响了人民生活水平的改善。

“四五”计划 (1971年～1975年)确定的主要任务仍是抓“三线”建设。在当时国际形势和文化大革命的影响下，“四五”计划是在强调要“用打仗的观点观察一切、检查一切、落实一切”，“要与帝修反争时间、抢速度”的思想下制定的，因此计划盲目追求高指标、高速度、高积累，忽视经济效益和人民生活。后来，国家计委对“四五”计划进行了修改，适当改变了以备战和“三线”建设为中心的思想，提出把发展农业放在第一位，但调整力度不够。

“五五”计划（1976年～1980年）跨越了由文化大革命到粉碎四人帮再到拨乱反正的重大历史转折，使计划的制定和实施先后发生了重要变化。在初期由于受长期以来形成的固有思路的影响，提出了过高的生产和发展指标，形成了脱离中国实际的经济建设的新跃进，给国民经济造成了新的困难，影响了人民生活的改善。由于国民收入分配中片面强调高积累，不仅有关人民生活的问题和吸收劳动力就业问题得不到妥善解决，而且在基建投资过多过快，国家财政收支难以平衡，不得不继续挤市场，挤人民消费，使积累和消费的矛盾更加突出，挫伤了人民的积极性。虽然在1977年有60%的职工增加了工资，但城乡居民收入水平还是很低的。

十一届三中全会后，全党工作重点转移到了经济建设上来，针对当时国民经济比例严重失调的问题，中央确定了调整、改革、整顿、提高的方针，对“五五”计划指标作了较大幅度的调整。提出了发展工农业生产、改善农轻重比例关系，控制基本建设规模和降低积累率等政策，人民生活有了较为明显的改善和提高。 

“六五”时期—“十五”时期：民生建设的恢复发展阶段

从“六五”计划开始，党和国家日益重视改善民生，“六五”计划到“十五”计划时期，是民生建设的恢复发展阶段。“六五”计划是我国经济体制转型的第一个五年计划，名称由“国民经济发展计划”转变为“国民经济和社会发展计划”，体现了党和国家工作重心的变化。从“六五”开始，党对民生问题的认识逐步深化，突破了“先生产、后生活”的思维方式和建设模式，民生建设内容在五年计划中日益受到重视，民生建设的领域从穿衣吃饭扩展到住房、交通、教育、就业、医疗、社会保障等诸多领域。

“六五”计划（1981年～1985年）是我国“文化大革命”结束、改革开放后的第一个五年计划。计划中用“社会发展计划”单独一篇，对社会发展的各个方面进行计划安排，包括人口、劳动就业、居民收入和消费、城乡建设、社会福利、文化、卫生、体育、环境保护、社会秩序等，特别是强调了人民生活的改善、劳动就业、环境保护等方面，反映了人的因素在计划中的地位在增强。“六五”时期人民生活改善显著，改善幅度之大是建国以来没有过的。扣除物价上涨因素，这五年农民人均纯收入平均每年增长13.7%，城镇职工家庭人均收入平均年增长6.9%。

“七五”计划（1986年～1990年）时期是中国经济发展战略和经济体制进一步由旧模式向新模式转换的关键时期。“七五”计划强调把改革放在首位，使改革和建设互相适应，互相促进。计划用大量篇幅去安排人民生活和社会保障方面的任务，特别是重视从政策和制度上强化对民生建设的设计。提出打破平均主义，鼓励一部分人先富起来；大力发展集体经济和个体经济，增加就业，加强劳动保护，改善劳动环境；提高消费结构和消费质量；发展卫生保健事业，提高人民的健康水平；逐步建立社会保障制度等目标任务。这些目标比以往更加具体，涉及面也更广泛。

“八五”计划（1991年～1995年）是在治理整顿经济环境的背景下制定和实施的，重点放在国民经济和社会发展的方向、任务、政策和改革开放的总体部署上。目标一是国民生产总值再翻一番，二是人民生活从温饱达到小康水平。“计划”提出了要促进社会的全面发展和进步，制定了提高人民生活和健全社会保障的主要政策。包括实行分配制度改革；调整消费结构，改善城乡居民居住条件；保护环境；积极解决就业问题；建立健全养老保险和待业保险制度，逐步完善社会保障体系；发展卫生保健事业，把医疗卫生工作的重点放在农村等。与以往不同的是，此次计划更加注重宏观政策的谋划，而不是具体目标数字的制定。“八五”期间，城乡人民生活继续改善，城镇居民人均生活费收入达1578元，扣除物价因素，年均增长分别为7.7%和4.5%。

“九五”计划（1996年～2000年）是中国社会主义市场经济条件下的第一个五年计划。“九五”计划的主要奋斗目标确定为：全面完成现代化建设的第二步战略部署；基本消除贫困现象，人民生活达到小康水平；加快现代企业制度建设，初步建立社会主义市场经济体制。“九五” 计划在民生建设方面的任务是普及义务教育；规范和完善初次分配与再分配机制；加快养老、失业、医疗保险制度改革；实施安居工程，大力建设经济实用的居民住宅；积极发展卫生保健事业，实现人人享有初级卫生保健等目标。“九五”期间，人民生活改善显著，总体上达到小康水平。主要表现：一是城乡居民收入稳步增长；二是居民生活质量提高，衣食住用行都有较大的改善；三是社会保障体系建设成效显著。初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障相结合的多层次的社会保障制度。

“十五” 计划（2001年～2005年）是我国初步建立社会主义市场经济体制后制定和实施的第一个五年计划。随着中国转向发展社会主义市场经济，政府职能有重大转变，政府着力于保持宏观经济稳定，更加重视经济与社会的可持续发展，注重提供公共服务和从事社会管理。计划提出要深化收入分配制度改革，重点是不断增加城乡居民特别是农民和城镇低收入者的收入，防止两极分化。进一步提高城乡居民的消费水平，重点改善居民居住和出行条件。增加对公共服务的投入，为实现人人享有基本公共服务创造条件。改革和完善卫生服务、医疗保障和卫生监督体系，发展基本医疗、预防保健、康复医疗。同时把推进社区建设作为新时期我国经济和社会发展的重要内容。“十五”时期人民生活明显改善，民生主要发展目标提前实现。“六五”到“十五”时期，党和国家对民生问题日益重视，并取得了重要成绩。“六五”以来，党编制五年计划的指导思想逐步由追求经济的高速发展转变为追求经济、政治、文化、社会和生态环境的协调发展，注重民生的改善；民生政策的制定逐渐由具体项目、指标的制定，转向注重发展战略的谋划。但是，在经济社会发展过程中长期存在的重经济发展，轻社会发展的现象还没有完全转变，使民生建设仍然滞后。 

“十一五”时期—“十二五”时期：民生建设的全面推进阶段

“十一五”时期，是我国民生建设全面推进的时期，是建国以来民生建设成效最显著的时期。以“十一五”规划为开端，在“以人为本”的科学发展观的指导下，五年计划的核心发展理念逐步由追求经济的高速发展转变为追求经济、政治、文化、社会和生态环境的全面协调可持续发展。特别是党的十七大提出了“加快推进以改善民生为重点的社会建设”后，党对民生建设重要性的认识从自为发展到自觉，民生与社会建设的内容首次作为单独一篇纳入到五年规划中，民生建设内容以着力解决就业、教育、社保、医疗等与老百姓生活密切相关的问题为重点。在科学发展观指导下制定的“十一五”规划和“十二五”规划高度关注改善民生。

“十一五” 规划（2006年～2011年）将民生问题提到了前所未有的高度。以人为本、关注民生作为“十一五”规划的一大突出亮点。“十一五”期间，中央财政大蛋糕的分配向民生领域倾斜力度逐年增大。一是社会保障支出，从2006年的2010.02亿元到2010年预算安排3185.08亿元，中央财政投入力度连年递增；二是教育方面，国家加大政策扶持力度，在城乡全面免除义务教育阶段学杂费；三是医疗卫生方面，“新医改”方案公布实施，基本医疗保险已覆盖全国城乡12亿以上的人口。

“十二五” 规划（2011年～2016年）首次把“改善民生”一词写入规划纲要，成为“十二五”规划的出发点和落脚点。在“十二五”规划纲要中，第八篇“改善民生，建立健全基本公共服务体系”，是整个规划纲要中篇幅最长的，也是内容最丰富的，措施最具体的，体现出对改善民生的高度关注。第一，首次提出建立健全基本公共服务体系，明确了“十二五”期间基本公共服务体系的范围和重点。第二，规划纲要也是首次提出要实施就业优先战略。第三，提出合理调整收入分配关系。纲要有一个极为重要的导向，提出城乡居民收入与经济发展同步，劳动报酬的增长与劳动生产率的提高同步。第四，医疗保障提出要让全民享有基本的医疗保障，城乡三项基本医疗保险的参保人数要新增6000万人。第五，要提高住房保障的水平。

“十一五”以来，政府正在由增长型政府向公共服务型、民生型政府转型，编制五年计划的核心发展理念实现了由强调“国家利益”向突显“以人为本”的逐步转变。在国际金融危机，国内经济增长缓慢的情况下，仍然较好地践行了中央宣示的“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”的执政理念。当然，“十一五”时期以来，尽管我们加快推进民生建设，但还有很多民生问题需要解决，比如城乡差距、地区差距较大，居民收入拉大，就业难、看病难、买房难等问题还相当突出。

虽然新中国成立以来实施五年计划推进民生建设有一些失误，但成绩是主要的。中国共产党在五年计划中对民生建设的认知状况直接影响着民生事业的发展成效，其曲折历程，是其领导中国特色社会主义事业前进过程中不断自我否定、自我超越、自我完善、逐步演进的过程，也为后来民生事业的发展留下了宝贵的经验。第一，制定计划必须坚持事实求是，必须尊重社会主义建设的客观规律，尤其是要按经济规律办事；第二，把社会建设纳入国家的总体发展规划和中国特色社会主义总体布局，为改善民生提供基本依托；第三，必须坚持以经济建设为中心，把发展作为第一要务，民生建设规划的制定必须以经济建设发展水平为基础，不能超越现实国情；第四，坚持以人为本，坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享；第五，民生建设可以借鉴但不能照搬别国模式，必须坚持走中国特色的民生建设道路。

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