专家探讨应对老龄化的国家战略

自从2000年，我国进入老龄化社会以来，人口老龄化步伐明显加快。截止2013年9月底，我国老年人口总数已超过2亿。到本世纪中叶，我国老年人口规模将占总人口的三分之一左右。与发达国家相比，我国人口老龄化所面临的形势更严峻，问题更复杂，困难更多。

日前，在国务院发展研究中心、全国老龄工作委员会办公室联合主办的“2013中国老龄事业发展高层论坛”上，国务院发展研究中心主任李伟、人力资源和社会保障部副部长胡晓义、财政部财政科学研究所所长贾康就如何看待当前的人口老龄化问题、社会保障制度如何应对老龄化，以及如何提升养老体系的运作绩效发表了自己的观点。

清醒认识中国人口老龄化的严峻形势

人口老龄化的现状及其发展趋势是我国全面建成小康社会和推进社会主义现代化建设必须牢牢把握的一个基本国情。

受特殊计划生育政策、快速城市化和工业化进程中生育意愿迅速变化等多方面因素影响，我国正在进入快速的老龄化过程。与发达国家相比，中国人口老龄化所面临的形势更严峻，问题更复杂，困难更多。

一是速度快。2000年年底，中国60岁及以上老人占总人口的比例为10.33%，65岁及以上老年人比例达到7%，开始进入老龄化社会。到2010年11月第六次全国人口普查时，60岁及以上人口占13.26%，其中65岁及以上人口占8.87%。据联合国人口基金会以及中国老龄委等预测，到2025年前后，中国60岁及以上老年人口占总人口的比重将超过20%，65岁及以上老年人口比例将达到14%左右，进入到老龄社会。换句话说，中国将仅用25年左右的时间走完西方发达国家上百年才达到的老龄社会进程。

二是规模大。从老年人口的总量看，中国65岁及以上的老年人从1953年的0.25亿上升到2010年的1.19亿，60年间增加了9400万。2012年年底，全国65岁及以上人口为1.27亿，占总人口的比重为9.4%。未来20年，65岁及以上老年人口将增加1亿多，2030年将达到2.3亿，2050年将超过3亿，接近或达到3.6亿的峰值。

三是“未富先老”。发达国家进入老龄化社会时，人均国内生产总值一般都在5000至10000美元或更高水平，而中国在2000年进入老龄化社会时，人均国内生产总值才刚刚超过1000美元，2012年也才刚过6000美元，应对老龄化的经济基础还十分薄弱。

四是劳动力结构快速老化。因人口的快速老龄化，新进入的劳动力数量远小于退出劳动力市场的人口数量，劳动年龄人口结构快速老化。从年龄组比重看，2000年15至39岁较为年轻的劳动力人口占15至64岁劳动力的比重为64%，与世界65%的平均水平基本持平，远高于发达国家50%的水平。但到2010年，这一比例降到56%；预计到2020年这一比例将降至49%，远低于58%的世界平均水平，甚至低于51%的美国。劳动力结构的快速老化，将不可避免地带来经济增长贡献潜力下降和参与国际竞争的人口红利优势减弱。

五是不平衡。受地区发展差异、近些年大规模人口流动等各种因素影响，中国的老龄化在地区和城乡间发展很不平衡。从户籍人口统计结果看，我国人口老龄化发展具有明显由东向西的区域梯次特征，东部沿海经济发达地区明显快于西部地区，最早进入老龄化社会的上海(1979年)和最迟进入的宁夏(2012年)，时间差距长达33年。在城乡之间，由于城镇生育水平低、健康水平高，户籍人口的老龄化也明显高于农村。但由于大量年轻人进入到城市，在常住人口中，农村地区的常住人口老龄化问题则比城市更为突出。

此外，受严格的计划生育政策以及快速城市化和工业化等多种因素影响，在人口总规模得到有效控制的同时，也伴随出现了生育率快速下降、家庭结构小型化且养老功能弱化，失独家庭、空巢老人、失能半失能老人迅速增加等问题。上述诸多问题，不少都是已经进入老龄社会的发达国家所没有经历的，极具中国特色。未来，随着经济和社会生活的进一步复杂，或许在老龄化领域还会出现一些更新、更特殊、更复杂的问题。对此，一定要有清醒的认识和足够的准备。

人力资源和社会保障部副部长胡晓义：

人口老龄化是21世纪全球性难题，而我们国家的“未富先老”情况更为严峻和复杂。

不应该把老龄化仅仅看成是冲击经济社会现实结构的“银发”浪潮，而应该积极有为，把它转化为促进经济社会发展的“银发”红利。

加快完善社会保障体系是应对老龄化高峰期挑战的重要途径。我认为最重要，而且具有长远意义的举措应该是以下几方面。

首先是以养老医疗保障为重点，及早实现基本保障制度的全民覆盖。由于城乡体制分割等原因，游离在保障制度之外或是重复参保的人数高达几千万。因此，应当按照国务院的统一部署，整合城乡医保管理体制和经办资源，来巩固全民医保的程度。

在养老保障方面，未来几年应当通过实施全面参保登记计划，合并城乡居民的养老保险制度，增强政策积极性等措施，尽快将2亿左右未参保的人员纳入保障体系，争取到2020年，养老保险覆盖率达到95%。

此外，应当在经济发展的基础上逐步提高保障水平。近年来，社会保障水平显著提高。下一步需要做的是坚持守住底线、突出重点的方针，建立健全统筹兼顾各类群体的社会保障待遇的政策调整，逐步缩小地区之间、群体之间、城乡之间的差别。

我们应当从我国长期处于社会主义初级阶段的国情出发，尽力而为，量力而行，正确引导舆论，实现合理预期，使各项社会保障制度和政策既保障人民群众的基本生活，又有利于保持经济发展的活力。

另一方面，应当进一步夯实应对老龄化高峰挑战的物质基础。现在各项社会保险基金的总结余量已经达到38000多亿元，同时我们还有全国社会保障战略储备基金将近9000亿元。面对老龄化高峰期的资金平衡需求，应当进一步调整财政支出结构，继续加大政府对社会保障领域的投入，同时要探索划拨国有资产，开征各种税收等方式，拓宽社保资金的筹资渠道。要规范社保结余，积累基金的投资运营，实现保值增值。

同样，为群众提供更加方便快捷的社会保障基本公共服务也是完善社会保障体系的举措之一。应当尽快制定和完善城乡之间、地区之间、不同制度之间养老保险关系转移接续的政策，维护参保群众的持续性权益，要提高统筹层次、加快地区协作，以异地安置的退休人员为重点，完善异地就医的医疗保险结算办法。加快全国统一、功能兼容的社会保障卡的发放和应用。

此外，还应当大力发展多层次的社会保障，搞好基本养老保险、医疗保险与城乡低保、医疗救助等政策的衔接，实施更有利的税收优惠等政策，鼓励用人单位对劳动力建立企业年金、职业年金、补充医疗保险。

最后，要完善相关制度和机制，确保社会保障体系长期稳定发展。

目前我国对于老龄事业的有效供给明显不足。面对这些不能回避的矛盾和问题，需要政府和民间合作，调动一切可能调动的潜力和积极性，来应对今后很长时间段内的挑战和考验。

在财税支持和金融互动支持方面，我认为必须尽快使我国的基本养老体系进一步合理化并提升它的运作绩效。基本养老体系需要政府牵头，它所要调动的力量是社会统筹和个人账户相结合的“蓄水池”。现在由于各地的养老金账户并不统一，互济功能就无法得到升级。从全国的总账上算，我国养老金可用资金是有余额的，但很多地方人口老龄化到来的比较早，已经出现了多年的年度支付基本养老金缺口。所以，应该将这些分散的“蓄水池”合成一个全社会统筹的“大蓄水池”，这样就促进了互济功能的升级，使资源配置更加合理。

除基本养老之外，我国的养老体系还必须讨论其他多样化的支柱。比如企业年金和职业年金，以及商业性养老保险为代表的，更能体现不同层次支持力量的制度安排。从这个视角来说，从基本养老到多支柱的结合来进行分层保障，形成应对现实需要的供给体系。

对于企业年金制度，可以参考“美国401K”的经验，给予参与者个人所得税税收递延的优惠。但在我国还需注意一些特别的制约，比如企业年金、职业年金是跟各个市场主体在运行中的财务状况相关的，如果我们有一大批主体不是依靠公平竞争来形成很好的财务支持力量，而是靠垄断等特殊因素，那这个体系运行起来就会对中国社会产生更多的负面影响。所以，如何形成合理的配套改革方案，需要各方共同努力进行合理优化。

财政在基本养老体系的支持方面，应该抓住一些重点问题。比如这些年我们支持的国家战略级储备是以全国社保基金的名义进行管理，这个战略储备是社会保障理事会管理的社保基金，已经有近万亿元的资金储备规模。对于这样的基金在管理上有一个特别的要求，就是要跑赢通货膨胀。如何通过一支高素质的管理团队管理它，让它能够保值增值，还需要我们不断探索。

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