聂日明：养老保险如何实现全国统筹

养老的全国统筹并非易事。宏观来看，最直接的冲突来自两方面：第一是区域之间的冲突，第二是中央与地方之间的冲突。在十二届全国人大常委会第十二次会议上，人保部部长尹蔚民表示，争取在2015年提出职工基础养老保险金全国统筹的方案。

12月28日，在十二届全国人大常委会第十二次会议上，人保部部长尹蔚民表示，争取在2015年提出职工基础养老保险金全国统筹的方案，尹部长指出养老保险全国统筹是一项重大改革，其中最难的是涉及到中央和地方的权力、责任以及地方和地方之间利益关系的平衡和调整。

自企业养老保险改制以来，现行养老体制已经弊病丛生，如统筹层次过低及接续转移的落后，造成养老画地为牢，阻碍了劳动力的自由流动;人口流动背景下，造成区域间养老基金收入苦乐不均，沪粤浙闽等地作为人口流入地，缴费的在职职工数量充沛，这一比值广东高达9，浙江和福建也有5。相比之下，吉林和黑龙江，这一数值只有1.69和1.52，支付危机一触即发。

在此背景下，提高养老保险的统筹层次，从全国层面顶层设计养老保险，不仅有利于解决现有社保区域分割阻碍劳动力流动的现象，更可以缓解北部、西部等不发达地区及人口净流出地的社保收支失衡格局。除此以外，在东部地区工作的非户籍人口，虽然当地政府强制他们缴纳养老保险，但他们无法在当地退休领取养老金。养老全国统筹后，解决这一问题的难度将大大降低。

然而，养老的全国统筹并非易事。宏观来看，最直接的冲突来自两方面：第一，区域之间的冲突，全国统筹意味着基金在区域之间的均衡使用，实际操作中会出现将广东赢余的养老基金投放到养老基金处于亏空状态的黑龙江，这势必引发广东的反弹;第二，中央与地方之间的冲突，目前养老体制是各地分灶吃饭、各自为政，全国统筹的实际是中央要掌握一部分基金，对各地养老基金的管理收权，在区域之间调剂使用，显然，这并非易事。

就具体方案而言，养老全国统筹的关键主要在于两个层面：全国统筹基金的资金来源和全国基础养老金的计发标准。理论上讲，全国统筹基金的来源有三种思路：第一，中央全额出资，资金来自中央财政及央企股权、收益的划拨，现有地方统筹基金仍归地方使用;第二，地方统筹账户以后全部上缴中央，以此组建全国统筹基金的征缴收入;第三，部分来自中央，地方也将统筹的一部分上缴中央。

从现实考虑，任何一级地方政府获得了现有统筹基金的征缴与支出权限时，他们都没有意愿将其主动上缴给上一级政府，不仅仅是省政府不愿意上缴中央，地市及县区同样也不愿意将其缴予上级政府。如果实施地方统筹全额上缴中央的方案，那地方征缴养老保险的动力基本消失，养老基金收入可能会连年缩水。而中央全额出资的可能性也不是很大，抛开现有的全国社保基金作为稳定基金，构建一个全国养老统筹基金所需资金甚大，如果不依靠地方的统筹账户征缴，光靠中央财政和央企权益划拨，明显不现实。

在基金支出方面，基础养老金的计发标准是全国均一，还是要照顾各地消费水平的差异?如或中央全额出资，那当然是全国均一更合适。但上文所述，地方将统筹账户的一定比例上缴中央，和中央出资共同组建全国统筹基金，是更可行的方案，那就应该照顾到区域之间的缴费和消费水平的差异，多缴多得。这一筹资方案与养老金计发标准，也是郑功成等学者的推荐方案。

当然，在厘清中央与地方在全国统筹基金的责任之前，还有两个现实的问题需要解决。第一，养老全国统筹之前，需要在各省内完成省级统筹。目前仅有直辖市和少数的省完成了这一任务，大多数省实行的是市级，甚至是县级统筹。第二，如何处理个人账户。按现有方案，统筹账户现收现付，个人账户做实积累，运行20年，个人账户做实余额仅4000多亿，人均才1300元，方案已经失败。随着未来人口老龄化与经济增长放缓，做实个人账户更加不可能，是取消个人账户，还是全面实施个人账户名义制(只记账不积累)，都是悬而未决的问题，这些都影响养老全国统筹的方案设计。

(聂日明，上海金融与法律研究员)

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