刘俊霞：公民社会保障权与农村社会保障制度

构建农村社会保障制度，应以宪法赋予农村居民的社会保障权为依据，以实现城乡社会保障体系一体化为口标，加大中央政府资助力度，从完善社会救济制度起步，并着力于在农村建立重大公共传染性疾病的防治保障制度，同时还应在对城市居民养老保险和医疗保险实行“统账分离”的基础上，分步骤为农村居民提供社会统筹养老保险和医疗保险。

一、构建和谐社会必须保护农民的社会保障权

所谓社会保障权是指社会成员在满足一定条件下有从国家和社会获得经济保障和物质帮助，以维持一定生活水平需要的法律权利。所谓满足一定的条件，应由具体法律予以规定明确的标准。社会保障权是人类生存和发展的共同需要。联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第9条规定:“本公约缔约国各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险”。同

时，享受社会保障，也是宪法赋予我国每个公民的权利。我国宪法第45条明确规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这里所说的我国每个公民，无疑既包括城市居民，也包括农村居民。

我国13亿人口中，9亿人口在农村，农村人口占全国总人口的比例超过70%。没有广大农民参加，新民主义革命就不会取得胜利，也就不会有社会主义新中国的诞生;没有农业向工业提供的原始积累，就不会有建国后城市经济的飞速发展。有关研究表明，19521990年间，中国农业通过税收方式、“剪刀差”方式和储蓄方式为工业化提供资金积累总量达11 594亿元。中国工业化建设从农业中净调动了约1万亿元资金，平均每年高达250亿元。

经过20多年的改革开放，我国人民的生活水平总体上实现了由温饱到小康的历史性跨越。但是，我国经济和社会的发展很不平衡，其突出的表现是城乡差别仍呈扩大的趋势。国际上通常以基尼系数作为衡量个人收入分配差距的主要指标。实行改革开放政策以来，我国居民个人收入分配差距呈扩大的趋势，基尼系数已由1967年的0. 15上升到2000年的0. 458，已处于警戒线(美国为0. 4左右)。居民收入差别过大，突出的表现是城乡居民收入差距过大。2003年与1998年相比，农民人均纯收入增加460元，年均增加92元，同期城镇居民人均可支配收入增加3 047元，年均增加609元。城乡居民收入差距从2. 51: 1扩大到3. 23: 1，年均扩大0. 16个百分点，这种差距扩大的速度，是历史上从未有过的。如果考虑到城市居民在住房、社会保障、公共卫生和教育等方面享受的国家补贴，考虑到农民家庭收入包括要缴纳的税费，以及用于生产资料投入，城乡之间的实际收入差距约为5:16:10。

城乡差别不断扩大的原因很多，根本原因则在于城乡分离制度所造成的对农村居民自由

迁徙、就业、教育、社会保障等公民权利的歧视。就社会保障而言，我国城镇的社会保障体系已经初步建立起来。2004年，全国国有企业下岗职工已减少到153万人，其中在再就业服务中心的下岗职工全部足额领到了基本生活费;全国企业离退体人员基本养老金做到了按时足额发放;全国养老、失业、医疗、工伤、生育五项社会保险基金总支出4 600多亿元。但是，农村社会保险制度的建设进展缓慢，除一些经济较发达的地区开始建立农村社会保障制度的试点外，绝大多数农村都还没有建立社会保障制度。在这些地区，对农村居民的养老社会保障仍限于对丧失劳动能力的孤寡老人的社会救助，而且救济面窄，救济水平低。医疗保险严重缺乏。上个世纪90年代以来，城乡之间、不同农村地区之间医疗保障不公平的状况加剧，城市健康水平已接近发达国家;而在一些经济较为落后的农村，健康水平属不发达国家类型。城乡地区在新生儿死亡率、婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率以及孕产妇死亡率等方面均存在较大差距，仅2001年间，农村地区的上述4个指标分别是城市地区的2. 3倍以上。大多数农村居民只能“大病拖，小病扛”，许多家庭因治病而陷入贫困。

农村居民缺乏社会保障权，严重影响了农村居民生活水平的提高。因为缺乏社会保障，对未来的收入预期不确定，在现期收入极低的情况下，许多农村居民还要为养老、防病而储蓄，这就使他们的有支付能力的消费需求更加不足。从社会消费零售额的构成看，反映农民生活消费水平的“县和县以下社会消费品零售总额”的比重是逐年下降的。1978年，农业人口占全国总人口的87%，当年的社会消费品零售总额中，农民购买的社会消费品占总额的67. 6%。到1990年农业人口占总人口的79. 1%，购买社会消费品占总额的53. 2% 0 2003年，农业人口占总人口70. 8%，只购买35. 1%的社会消费品。三个农民得到的社会消费品大概只抵得上一个城市居民，农民的消费水平大致比城市居民要落后10} 15年l4l

农村居民缺乏社会保障权，对整个国民经济的持续稳定发展极为不利。近年来，我国投资率过高，2003年，我国固定资产投资率高达47. 4%，比1980年和1990年的投资率分别高出27.2和23个百分点，投资需求过热，而消费需求不足，其必然结果是社会产品供给相对不足与相对过剩同时并存。然而，我国市场上许多滞销的产品并不是农村居民不想要的，只是因为农村居民没有购买能力。建立健全农村社会保障制度，稳定农民收入预期，增加农民的消费需求，可以减少生产的相对过剩，有利于生产能力的充分利用，从而可以促进经济发展。

农村居民缺乏社会保障权，对我国社会的稳定也极其不利。依据国际经验，人均GDP达到1 000一3 000美元的时期，是一个国家经济社会矛盾的凸显期。社会矛盾处理得好，该国的经济发展能够很快上一个新台阶;反之，经济将停滞不前甚至倒退。国际经验同时也表明，社会保障制度的基本功能是社会的安全网和稳定器。在经济发展到一定水平后，绝大多数国家不仅在城市建立了比较健全的社会保障制度，而且还将社会保障制度推广到农村地区。社会保障制度的建立和健全，是西方发达国家社会矛盾得已缓和的重要原因。

我国人均GDP已超过1 000美元，已进入经济社会矛盾的凸显期。在城市社会保障制度相对完善之后，我国社会中潜在的最大的不安定因素在农村。农村居民文化程度相对较低，而且居住相对分散，离政权中心较远。农村地区的社会管理力量十分薄弱，管理水平相对较低，而政权中心对农村存在的矛盾常常是鞭长莫及，所谓“山高皇帝远”，讲的正是农村社会管理的困难。另一方面，随着交通和信息渠道的畅通，城乡交流增加，我国农村居民已不再世代处于与城市隔绝的状态，他们已经可以直接或间接感受到巨大的城乡差别。如果不积极缩小这种差别，最终不仅将导致农村社会的不稳定，而且必然会波及到城市。没有农村的社会稳定，便不会有整个社会的稳定。

总起来看，为了构建社会主义和谐社会，关键是要促进城乡的协调发展。城乡协调发展是一个系统工程，需要综合性的制度安排和采取一系列政策措施，决不能局限于采取短期性的政策措施，更不能只局限于稳定和增加粮食产量，必须确定农村居民的社会保障权，尽快建立比较健全的农村社会保障体系。

二、构建农村社会保障体系的目标及主要措施

迄今为止，我国尚无关于社会保障制度的统一立法，关于农村社会保障制度成形的制度规定仅有民政部于1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》。加快农村社会保障体系的建立，必须以宪法赋予农村居民的社会保障权利为依据，进一步明确建立农村社会保障制度的目标、基本思路及必须采取的相关措施。

1.构建农村社会保障制度的目标

近年来，理论界和实际部门对构建我国农村社会保障制度的目标存在两种不同的看法:一种认为，建立农村社会保障制度必须从农村实际出发，实行与城市不同的社会保障制度。另一种观点则认为，建立农村社会保障制度的目标是实现城乡社会保障体系的一体化。

前一种观点是目前理论界占主流地位的观点。但是，我们认为这种观点存在极大的片面

性。毫无疑问，我国社会保障体系的建立，要从中国实际出发。社会保障制度的基础是经济发展水平，因此，我国《宪法》第14条第4款规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。但是，从中国实际出发，决不等同于从农村实际出发。社会保障的本质是以政府为主体的收入再分配。这种再分配应以维护社会公平为基本原则。在我国农村与城市经济和社会发展仍存在巨大差别的条件下，片面强调从农村实际出发，意味着承认并将继续保留农村与城市居民收入分配和社会福利的差别。迄今为止，建立农村社会保障制度的试点工作也是以第一种观点为指导进行的。以养老保险为例，城市实行社会保险与个人账户相结合的制度，农村却实行个人账户制度，个人多投多保，少投少保，不投不保，这意味着只有那些收入较高、能够缴纳养老保险费的农村居民才能享受养老保险;在城市，我国不分地区全面推行社会保障制度，农村却是在有条件的地区进行建立农村社会保障制度的探索，现阶段主要是在沿海经济发达的农村实行。这样做的结果，不仅不能缩小城乡之间的差别，也无助于缩小农村内部的差别。

我们主张第二种观点。所谓统一的社会保障制度，是指国家要给所有的公民以同等的待遇和平等的机会，凡由政府提供的社会保障，其受益对象就应将农村居民包括在内。举例来说，国家给城市居民以最低生活保障，给农村居民也应以最低生活保障;国家对城市居民给予社会统筹养老保险，对农村居民也应给予社会统筹养老保险。当然，农村和城市居民的基本生活费用支出不尽相同，最低生活保障的支出标准也可以不尽相同，但决不能让城市居民的基本生活无忧，而农村居民的基本生活得不到保障。我国是一个发展中国家，不可能在低发展水平上建立高水平的社会保障体系，只能采取渐进的方式逐渐提高社会保障水平。但是，这种渐进性应该是就总体水平而言的，决不应让高收入者先享受高水平的社会保障，而让低收入者享受低的社会保障，甚至根本不能享受社会保障。

2.政府在构建农村社会保障制度中的责任

在西方发达国家，提供社会保障是政府的主要职责之一。在我国，政府用于城市社会保障制度的支出呈逐年增大的趋势，2003年中央政府用于基本养老保险的支出已达到474亿。但是，建立我国农村社会保障制度的试点工作主要在县及以下的地区进行。现行的试点工作实行以个人缴费为主，集体补助为辅的原则，国家仅仅给予“政策扶植”。迄今为止，中央财政对农村社会保障的支出，主要限于对贫困地区的救济和公共传染性疾病的防治，“政策扶植”也没有具体措施。可以说，中央政府对农村社会保障基本上没有承担责任。目前，全国多数乡镇和县财政收入入不敷出，也无力承担农村社会保障之责。因此，现行的农村社会保障实际上是完全由农民缴纳费用的互助制度。从维持社会公平的原则出发，中央政府和省级政府理应对农村居民的社会保障承担更多的责任，但实际情况却正好相反，这与公共财政的内在要求是相悖的。

目前政府对城市和农村社会保障采取两种完全不同的态度，主要是基于农村居民有土地

作为基本生活保障，而城市居民没有。但是，以此为依据理由并不充分。首先，农村居民和城市居民都是中华人民共和国的公民，为什么一部分人必须以土地作为基本生活的保障，而另一部分人却可以不用土地作为基本生活保障，换句话说，既然城市居民可以享受社会保障，为什么农村居民不能选择放弃土地而进入城市或就地享受社会保障?农村居民没有这种选择权，就不存在机会的均等。其次，城市居民在60岁以后就可以享受养老保险，为什么农村居民在60岁以后却仍要在土地上自食其力，或由其子女供养?如果公平地对待城乡居民，农村居民在60岁以后，同样可以放弃土地的使用权而享受政府给予的养老保险补贴。再次，我国农村居民人均耕地面积十分有限，而且农产品生产受自然因素的影响大，遇到自然灾害、农产品价格下跌或农业生产资料涨价等因素，农民种地可能还会出现亏损。为了稳定粮食生产，政府现已开始对粮食生产直接予以补贴，这表明土地已逐渐丧失社会保障功能。最后，以土地作为农村居民的基本生活保障，还会严重阻碍土地的流转和集中，而没有土地的集中，就不可能有农村的规模化生产，也很难有农村劳动生产率的提高和农业的现代化。

3.构建农村社会保障体系的基本思路

鉴于我国经济发展的总体水平不高，农村社会保障制度的构建，应从完善社会救济制度起步。目前农村社会救济主要限于对五保户、特困户的救济和灾害救济，而且对五保户的救济，也是采取集体供养、亲友供养、义务供养多种不同方式，尚无统一的模式。完善农村社会救济制度，应着手建立农村最低生活保障制度。为此，应根据各地最低生活费用支出标准，确定一个农村居民收入最低线，对于收入达不到该标准的农村居民，则由政府予以补贴。如果地方政府财力不足以保证农村居民最低生活保障支付的需要，则应由中央政府予以转移支付。

其次，应着力在农村建立重大公共传染性疾病的防治保障制度。这里所说的重大公共传染性疾病包括血吸虫病、艾滋病、SAR.S、传染性肝炎等。其中，对有的重大公共传染性疾病如血吸虫病、艾滋病、SAR.S，政府对患者应给予免费治疗;有的重大公共传染性疾病如传染性肝炎，政府应免费为农村居民接种疫苗。

再次，应在对城市居民养老保险和医疗保险实行“统账分离”的基础上，分步骤为农村居民提供社会统筹养老保险和医疗保险。以养老保险为例，所谓“统账分离”是指将养老社会统筹保险和个人养老基金账户分离开来，分别采取不同的筹资、基金营运、支付和监督方式。社会统筹养老保险，是以国家为主体的收入再分配，目的是满足社会老年成员的基本生活需要，因而应涵盖农村老年居民。个人养老基金账户，目的在于强制个人进行养老储蓄，以防个人在养老方面的“短视”，而不是实行收入的再分配，因而可以只在有条件的地区推行。社会统筹养老保险所需资金通过征收养老保险税来筹措。不论农村居民，还是城市居民，收入水平达到一定标准，都应缴纳养老保险税;而达到一定年龄后则可从政府手中领取统筹养老保险金。

4.推动相关制度的改革

首先，必须改革城乡分离的户籍管理制度，消除农村居民进城务工的各种壁垒，并将农民工纳入城市社会保障制度的覆盖范围。我国13亿人口中有9亿人是农村居民，要协调城市和乡村的发展，没有农村居民向城市的转移以及农业劳动力向非农领域的移转，是根本不可能实现的。目前，我国正处在城市化的加速期，每年新增进城务工人员约600多万，2001年全国约有9 460万农民工。他们为城市的发展作出了重大贡献，但是，却不能享受与城市居民同样的社会保障，一旦他们失去了劳动能力，就只能回到农村。我国现行的城乡分离的户籍管理制度，严重阻滞了我国城市化的进程，造成我国城市化进程严重落后于工业化进程。同时，城乡分离的户籍管理制度还是造成城乡两种社会保障等一系列制度差异的重要基础，导致了对农村居民的公民权利的歧视。这种世界独有的不合理的制度必须彻底予以打破，要还农村居民在城乡之间自由迁徙的权力。

其次，必须改革农村土地征用制度。我国宪法规定，农村土地属农村集体所有，但是，农村土地转为非农用地，只能由国家征用而不能由农村集体直接通过市场转让。随着城市化的加快，农业用地将越来越多地转化为非农用地。但是，由于国家征用土地的补偿标准普遍较低，大量的农民因失地而减少收入甚至因失去土地而致贫。应将土地征购制度的改革与构建农村社会保障制度结合起来。一方面，可以提高土地征购补偿标准，如有的地区已将土地征购标准提高为土地正常年度预期收益的10倍。另一方面，应将失地农民纳入城市社会保障体系，让他们在养老、医疗、失业和社会救济等方面享受与城市居民同等的社会保障待遇。

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