以全局思维推进社保制度创新

无论是费改税之争，还是医疗保险经办主体之争，很大程度上都表现为部门利益之争。因此，我们要实现理念战胜利益，即限制权力、权力制衡与权力知止。

对于如何评价中国过去的改革和指导未来的改革，十八届三中全会之前曾有非常多的争议。

其中有两种观点影响深远：一是中国模式论，认为中国过去的改革开放是成功的，成功的原因在于中国模式，其特点是强大的政府干预和国有经济主导，不同于西方自由竞争和私有企业制度。

二是改革失败论，认为中国过去的改革开放是失败的，当前的种种社会矛盾是市场化导致的，是企业家造成的，30多年市场化的改革取向是错的。

上述两种观点表面对立，但本质相同，即都反对市场化导向的改革，都迷信政府的力量，不相信市场的逻辑。

十八届三中全会提出，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用的经济体制改革。这也就意味着，政府的高度干预和国有经济主导不仅不是中国经济奇迹的原因，恰恰相反，它们是中国社会重重矛盾和不公平现象的重要原因。

从中国过去60年的经济增长走势中，我们能够发现三个重要的拐点：一是十一届三中全会，我国市场化改革开始启动。二是邓小平南巡讲话，市场化改革重新启动。三是加入世贸组织，进入以开放促进改革的新时期。

历史的经验教训告诉我们，要避免改革的步伐被反改革的心态和政策所阻碍，必须坚持全局思维。第一，坚持市场化改革。使市场在资源配置中起决定性作用。二是减少政府控制和干预。最大限度减少中央政府对微观事务的管理，直接面向基层、量大面广，由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。三是实现法治。建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

在社会保障领域，我们同样要坚持全局思维，超越观念之争、部门之争和利益之争。无论是费改税之争，还是医疗保险经办主体之争，很大程度上都表现为部门利益之争。因此，我们要实现理念战胜利益，即限制权力、权力制衡与权力知止。

近年来我国社会保障覆盖面快速扩大，其发展动力主要是行政的强力推动与财政补贴撬动需求。但这种数量扩张模式带来至少两个质量问题。

第一，对参保人的服务质量有待提升。制约质量提升的体制与机制因素主要是分权不足。一是纵向分权不足。地方政府在纵向的同中央政府的权力结构中获得的合法权力空间不够，难以释放地方治理能力和满足当地公民需求；二是横向分权不足。政府在获得合法性权力空间的基础上没有向与公共部门平衡的市场和社会分散公共服务功能。

第二，对经济社会发展的适应性有待提升。高费率与高费基使得企业与个人压力大。对一些地方的调研表明，一些地区社会保险缴费占企业平均人工成本的20%以上，已经成为企业成本增加的重要因素。同时，高缴费负担也降低了个人的缴费能力，直接导致了大量断保。

因此，为了提高社会保障服务质量与降低管理成本，必须进行体制与机制创新。要实现纵向分权，即责任主体逐渐下沉，不断松绑。同时，要实现横向分权，先体制内分权，再向体制外分权，先管办分开，再向市场和社会开放竞争。

另外，要降低社会保障对于经济社会发展的可能副作用。一直以来，理论研究与实践部门注重社会保障制度覆盖面提升和保障水平提高，而对其可能的不利后果考察不够，对社会保障的经济适应性缺乏系统的审视。为了实现社会保障的可持续性发展，必须评估其经济适应性，研究宏观层面的适度水平以及微观层面的企业社会保险负担。要在政府责任回归的基础上有效降低社保费率，降低企业和居民的负担，增加经济自由与活力。

布坎南曾区分了规则的选择与规则之下的选择。对于社会保障，我们不仅要在既有的规则之下选择，更需要思考规则本身的选择。我们要像巴斯夏那样，认真探究目前社会保障制度建设中“看得见的”与“看不见的”，即需要作这样的选择：是追求当下的好处，不管随之而来的巨大的坏处，还是宁愿冒当下小小不幸，追求未来的较大收益。

正如弗里德曼所指出的那样，我们要将更多的财富留在企业、留在民间、留给个人，让公众“把自己的钱花在自己身上”，通过市场机制解决最基本的保障。同时，鼓励公众“把自己的钱花在别人身上”，通过慈善等方式将在自利与自爱之外的有限的慷慨发挥到极致。同时，要审慎发展本质上“把别人的钱花在别人身上”的强制性社会保险，并通过法治杜绝在这个过程中有可能出现的“把别人的钱花在自己身上”的现象。

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