关博：完善新型五保供养制度的思考

随着新修订的《农村五保工作条例》的颁行与实施，我国五保供养制度实现了根本性的转型，由小型的社区互助制度转型为由公共财政支持的现代社会救助制度。整体看，当前的新型五保供养制度还不完善，尚有提升空间。重点应理顺政府、社会和市场的关系，发挥各自作用，提高筹资水平和保障力度，同时做好五保供养制度与其他社会保障制度之间的统筹和衔接。

一、新型五保供养制度的建立及创新

(一)体制改革倒逼新型五保供养制度建立

传统五保供养制度是以农村无劳动能力、无生活来源、无经济依靠对象的老年人、残疾人和未成年人为主要保障对象，以集体经济下社会成员互助共济为基础，以物质保障和服务保障为主要保障手段，以基本的生活维持为保障水平的小型集体互助制度。

经济体制改革启动后，传统五保供养制度的经济来源、组织基础和意识形态支撑都不复存。一是农村家庭联产承包制等市场化改革实现了农村经济制度的彻底性变革，打破了原来五保供养制度的运行基础。二是农村税费改革打破了原有基层公共服务的筹资方式，导致村镇丧失举办五保制度的经济来源。三是社会价值共识中对于公平的关注度上升，对城乡基本公共服务供给二元化结构的忍耐阈值下降。2006年3月1日，国务院颁布了新修订的《农村五保供养工作条例》(下面简称《条例》)，1994年1月23日颁行的旧制度则同日废止，新型农村五保供养制度正式建立。

(二)新型五保供养制度的机制创新

和原有制度框架相比，新的《条例》在机制上进行了大量的创新和重构，使五保供养制度从小型社区共济福利转型为现代意义上的由国家财政支持的社会救助制度。

1.明确了财政的筹资责任，实现了资金的制度化保障。《条例》第十一条规定：农村五保供养资金在地方人民政府财政预算中安排。为了确保经济困难地区的五保供养资金足额到位。同时，《条例》明确了中央财政的基本兜底责任，规定：中央财政对财政困难地区的农村五保供养’，在资金上给予适当补助。从而实现了五保供养资金供给体制由农村集体内部自筹向现代意义上财政制度保障的转变。

2.完善了五保供养资格确定机 制，取消了在旧制度下的经济“惩罚” 条件。在1994年的旧制度下，五保 对象在获得保障后，只能拥有个人财 产的使用权，个人不能自行处分，原 有的土地也被集体收回，相当于对五 保对象课以了个人财产和生产资料的“惩罚性”税收。新制度则明确了五保供养是一种基本的公民权利资格型保障，仅考察其个人经济状况和有无经济依靠对象，五保对象可以继续保有个人的私有财产，所承包的土地可以委托给他人代耕，并获得承包收入。

3.优化了五保供养标准确定机制，增强了保障的稳定性和公平性，1994年的《条例》将五保待遇确定权交由乡镇一级政府负责，导致地方自由裁量权过大，同一县域内也无法实现保障力度的统一、均衡。新《条例》则规定了市、县级人民政府为五保供养标准的制定主体。提高了五保标准制定的行政层级，减轻行政裁量、地方财力等其他因素对于标准水平的影响力度，确保五保户可以享受到较为公平、合理的保障。

4.明确了政府管理责任，强化五保供养制度的公共物品属性。新《条例》要求县级和乡镇级政府为五保供养机构提供服务必要的设备、管理资金和工作人员，并对五保供养服务机构的农副业生产基于支持。

二、当前新型五保供养制度存在的问题

(一)保障范围不明确

作为一项以社会成员经济条件为基础的社会救助制度，如何科学的限定受益人群，是新型五保供养制度首要解决的问题。现行《条例》相关规定并不清晰，限定边界存在很多的模糊与漏洞，可操作性差。

1.对劳动能力界定不科学。五保供养制度将无劳动能力界定为：年满60周岁，二级以上残疾人，16岁以下或未脱离义务教育阶段的青少年。将因为疾病原因确实不适宜劳动的社会成员排除在外，而将实际有能力进行务农、务工等简单生产性劳动，但年满60岁的老人，归为无劳动能力，造成了保障对象覆盖的“缺位”和“错位”。

2.对无生活来源缺少可操作的定义。在现实中，真正完全没有经济收入的情况微乎其微，由于政策中没有明确的界定什么样收入水平可以视为没有经济收入来源，地方在操作中各行其是，既有以分散供养五保标准作为基准线的，也有以基本生活水平作为标准的，还有以本地居民的平均生活水平作为标准的，导致政策缺乏统一性，实际的保障受益面也有宽有窄，随意性较大。

3.对于法定抚养责任履行方面的限定存在漏洞。《条例》将无赡养、抚养和扶养能力界定为无法定抚养对象，或者法定抚养对象无抚养能力。但在实际生活中，很多老人、残疾人和未成年人得不到基本的经济支持，是因为法定义务抚养人拒绝履行义务，甚至遗弃。对于这类情况现行五保制度没有很好的考虑，导致了相当比例经济特征一致的人群没有被五保制度所覆盖。

(二)资格审查程序不完善

为了确保资金完全用于保障指向的目标救助群体，现代社会救助制度都会安排进行家计调查来甄别申报对象是否是真正需要帮助的人。《条例》也规定了五保对象在获得五保资格之前，需要经过多重的资格审核过程，如，村民委员会民主评议：村庄范围内公示;乡、镇政府审核;县人民政府审批等。

现有的资格审查程序较多将审核权前置于村集体，并广泛采用民主评议等非专业调查手段。由此导致部分合规的五保对象因为与村集体领导关系不好、在村民中人缘不融洽、村域收入水平差距等原因，无法通过村集体内部的申报程序，降低了资格审查制度的目标人群甄别准确率。

(三)待遇确定机制不科学

现行制度将五保供养待遇规定为“不低于本地居民的平均生活水平”，并根据本地村民平均生活水平的提高而适时调整。但平均生活水平是一个非统计学可测量概念，五保待遇的确定和调整都缺乏可靠的依据。于是各地方根据本地的财政负担能力和居民生活水平，制定了属地化的五保待遇水平的确定办法，或者与农民人均纯收入挂钩，或者与农民人均消费支出挂钩，导致地区间待遇保障水平差异较大。根据同口径套算，福建的待遇标准较浙江低25%，仅为北京标准的60%。同时，很多省份将五保标准长期锁定在某一定额水平上，没有定期做动态调整，以致随着本地实际生活水平、消费成本的攀升，五保供养的长期保障能力逐步趋于削弱。

(四)资金筹集机制有待于进一步规范

乡镇福利院是五保对象集中供养的主要机构平台，农村税费改革后，很多福利院缺乏稳定的经费来源渠道。为了维持正常运转，不少地方开始发展院办经济，通过组织五保对象参加农业种植、养殖、小型加工的方式，获得一定的经济收入，弥补日常工作资金的缺口。部分地方政府也鼓励福利院以自办经济、自主创收缓解财政投入资金的不足。

从建制理念来看，要求已经被认定丧失劳动能力的五保对象重新参加劳动，这种筹资方式与五保供养制度的建制理念存在矛盾。同时，在经济利益的诱导下，福利院办经济也发生了一些不规范、不合理的现象，如，根据五保对象的劳动量确定零花钱额度，对劳动能力突出的对象提供额外伙食保障等。

三、完善新型五保供养制度的对策建议

(一)理顺政府、社会和市场的定位，发挥各自作用

1.在性质上明确五保供养制度为社会救助制度，彻底摆脱原来集体互助机制的残余影响。确认各级政府为五保制度的管理和实施主体，将原来分散在村集体的事务性工作集中交由专业的民政管理部门负责，提高日常工作的管理运行效率，减少实施过程中可能发生的不规范行为和寻租现象。

2.促进村集体由五保供养的事务性管理者向服务供给者转变。将村集体打造为社区居家养老、助残的保障平台，向分散供养的五保对象提供多元化的服务保障供给。如果村集体没有能力开展的项目，可以通过政府财政购买社区服务的方式予以补贴支持。

3.加强市场机制在五保供养制度中的作用。对于集中供养服务而言，已经形成较为完善的市场供给机制，可以由市场配置且市场机制供给效率较高，没有必要继续沿承着计划经济时代普遍建立福利院的思路，政府可以采取从各类公办和民办福利机构购买床位的方式，为五保对象的集中供养保障。

(二)优化融资渠道，提高五保供养制度的实际保障水平

1.改变五保待遇“不低于本地居民的平均生活水平”的模糊定位，以可统计指标为基础建立五保待遇保障线。考虑到地方财政实际负担能力，这一标准暂时不宜定得过高，可以以本地农村居民的人均消费支出的80%为基数，有经济实力的地方可自行上浮。通过明确基准保障标准，控制资金需求的自由裁量空间，倒逼各级财政足额配套专项资金，建立起财政投入的刚性约束。

2.建立起五保供养待遇的科学增长机制。一方面，在以可统计指标为基础建立五保待遇保障基准线后，五保待遇标准可随统计指标的年度变化调整，以实现五保待遇的自然增长;另一方面，应根据经济社会的发展和财政负担能力的提升，对五保待遇标准予以调高，使其共享社会发展成果。

3.发行五保专项福利彩票，缓解财政压力。对于一些经济尚不发达的地区，政府可利用财力有限，刚性确定五保待遇标准会给政府财政产生较大的压力。考虑我国民众对于福利彩票的热情较高，可以增发福利彩票，建立五保福彩公益金，以此作为可利用的新增财源，专项资助各项五保供养开支。

4.取消福利院办经济，福利院运转所需资金由财政保障。福利院办经济需要已经被认定为“丧失劳动能力”的五保对象重新参与劳动，与五保制度的建立初衷存在矛盾，而且在实行过程中也有变相强制劳动、剥削五保对象等行为的可能。因此，应彻底消除院办经济这种异化的筹资形式，科学核算福利院所需工作经费，纳入财政预算保障。

(三)做好制度衔接，实现五保供养与其他社会保障制度统筹发展

1.实现农村最低生活保障和新型五保供养的无缝衔接，消除保障空白。五保供养是一种覆盖少数人群的特惠型保障制度，对于那些仅部分符合五保资格条件，但是尚不能由五保制度覆盖的群体，要由农村农村最低生活保障制度承接，防止发生保障的真空。并建立起不同制度之间的转移机制，使符合五保供养资格的低保对象，可随时转入五保供养制度，以享受较高水平的福利保障。

2.完善新型五保供养制度和各类医疗保障制度的对接。为了保障五保对象的基本生存权利，防止因为保障对象大病而给养老服务机构带来沉重经济负担，可以由政府财政支持，将五保对象纳入新农合制度保障范围。对新农合保障不足部分，由农村大病医疗救助制度承担。对于特殊的重、危五保病人，应本着人道主义精神由地方民政部门先行垫付医疗费，再通过申请财政专项补助、发动社会捐款等方式实现补偿。

3.打通新型五保供养制度和其他基本社会服务制度之间的壁垒，实现不同制度协同保障。五保供养制度在定位上更加偏向于一般性的经济补偿和服务供给，民政残疾人保障、老年人保障、孤残儿童保障关注于某一群体的特殊经济和生活需要。因此，应统筹考虑不同制度的保障条件、保障对象和保障水平，通过政策“组合拳”的方式统筹保障。

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