何文炯：中国社会保障发展与展望

本文回顾中国情况，分析面临的问题，并展望未来。认为，近10年中国取得重大进展，主要表现在：社会保险惠及范围大大扩展、新型社会救助体系基本形成、妇老幼残服务不断改善、事业在恢复中发展、社会保障待遇明显提高。当前存在的主要问题是：社会保障待遇群体间差距过大、部分项目基金潜伏危机、管理和运行机制不完善、经办服务能力不足。未来5年中国社会保障将实现统筹协调发展，更加注重社会保障资源优化配置，更加注重社会保障制度公平性、科学性和可持续性，更加注重社会保障制度运行效率和服务质量。

在中国，社会保障具有悠久的历史。1949年中华人民共和国成立之后，国家逐步建立起一套全新的社会保障体系。20世纪50年代开始，在普遍实施包含、医疗、工伤、生育等社会保险项目在内的《劳动保险条例》，为国家机关、事业单位工作人员提供较为全面的风险，在普遍实施五保供养制度。1960年代开始，在普遍实施合作医疗制度，依靠集体为农民提供疾病风险保障。同时，建立了面向全体成员的社会救助制度、针对公职人员和职员的职工福利制度，并支持农村集体组织发展农民福利。这一系列社会保障制度，在30多年里，为经济发展、社会进步和人民生活水平的提高发挥了极其重要的作用。1980年代开始，随着经济的逐步展开，中国(这里主要指中国大陆，未含台湾、香港和澳门地区，下同)在社会保障领域进行了全面，陆续颁布和实施了一系列新的制度与政策，一个与社会主义经济体制相适应的新型社会保障体系框架已经基本形成，并朝着覆盖城乡、惠及全民的方向发展。本文着重回顾近10年来中国社会保障领域改革与建设情况，分析存在的问题，并对未来五年进行展望。

一、近10年中国社会保障主要进展

以20世纪80年代开始的改革探索为基础，中国在20世纪末形成了清晰的社会保障体系建设思路，并实现了社会保障制度改革的一系列重大突破。①进入21世纪中国致力于推动社会保障由城镇向农村、由工薪劳动者向全体社会成员扩展。尤其是2007年确定“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”②的方针之后，国家在原有的基础上颁布了一系列新的社会保障法律、法规、制度和政策，扩大了惠及范围，提高了保障水平、改善了管理服务。

(一)社会保险惠及范围大大扩展

现代社会中，社会保险是惠及面最广、资金量最大、技术性最强的社会保障项目。2010年10月，国家颁布《社会保险法》，并于2011年7月1日开始实施，过去的社会保险制度主要惠及工薪劳动者，农民和城镇居民(非雇员)基本上没有社会保险。现在，这种状况已经全然改变了。

2002年，决定建立完善新型农村合作医疗制度。③由组织实施并给予较多的财政补贴。④该制度2003年开始在部分地区试点，2004年以后逐步扩展，目前已经惠及全国96％以上的农村居民。

2007年，建立城镇居民基本医疗保险制度⑤，为不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生(包括职业高中、中专、技校学生)、少年儿童和其他非从业城镇居民(含城镇老年居民)建立专门的社会医疗保险制度。这两项制度实施，加上1998年建立的职工基本医疗保险，标志着社会医疗保险实现了制度全覆盖。

2009年，决定建立新型农村社会制度，并开展试点⑥，为年满16周岁(不含在校学生)、未参加城镇职工基本的农村居民建立社会养老保险制度。给予财政支持，目前全国各地基本实施这项制度。

2011年，建立城镇居民社会养老保险制度⑦，为年满16周岁(不含在校学生)、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民建立专门的社会养老保险制度。这两项制度，加上20世纪50年代初开始实施的国家机关事业单位退休保障制度和1997年制定的职工基本养老保险制度，标志着社会养老保险制度全覆盖。

由于新设若干社会保险项目，并改进了社会保险制度设计，加上有效的组织推动工作，社会保险制度所惠及的人数大大增加，见表1和图1。

(二)新型社会救助体系基本形成

1990年代，中国开始实施城市居民最低生活保障制度。同时，部分地区积极探索农村最低生活保障制度，到2002年，全国绝大多数省份实施了农村最低生活保障制度。2007年，国务院决定普遍实施农村最低生活保障制度。⑧于是，最低生活保障实现了制度全覆盖。

最近10年，在将最低生活保障制度扩展到农村的同时，致力于发展医疗救助、住房救助、教育救助、司法救助、临时救助以及流浪乞讨人员救助等，筑起了一个以最低生活保障制度为核心、专项救助相结合的新型社会救助体系。

医疗救助方面。2002年建立农村医疗救助制度⑨，并于2003年开始实施，2005年，将这一制度扩展到城市⑩，2009年将这两项制度合并为城乡医疗救助制度。

住房救助方面。1999年建立城镇廉租房制度。(11)2003年开始实施针对城镇最低生活保障对象的廉租住房制度。(12)2007年将覆盖范围扩展到城市低收入家庭(13)，并将住房救助的形式由单纯的实物配租扩大到发放租赁补贴和实物配租相结合。

教育救助方面。2001年，建立了“两免一补”制度，即对于贫困地区家庭经济困难的中小学生“采取减免杂费、书本费、寄宿费等办法，减轻家庭经济困难学生的负担”。(14)2004，年中央财政设立专项资金，对农村义务教育阶段家庭经济困难学生实行免费提供教科书的制度。2006年明确对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对其中家庭经济困难学生免费提供课本和补助寄宿生生活费。2007年这一政策的适用范围扩展到全国农村地区。2008年，这项政策进一步扩展到城市。

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