葛国兴：兼顾不同群体利益的养老保险制度顶层设计

改革开放以来，我国养老保险制度大致经历了退休费用企业统筹、退休费用社会统筹、多层次的社会养老保险体系与法制化养老保险等几个阶段，在短短的30多年期间，初步建立起了低水平、广覆盖、权责基本一致的基本养老保险制度。但随着老龄化社会的到来，全社会对养老保险的需求日益增长。根据联合国的人口数据预测，2011年以后的30年里，中国人口老龄化将呈现加速发展态势，60岁及以上人口占比将年均增长16.55%。养老保险事业可持续健康发展事关全面深化改革的成败。十八届三中全会规划了中国未来7年社保改革的路线图，在坚持社会统筹加个人账户的养老保险基本制度的前提之下，中国当前社保体系中存在的漏洞和问题将在下一步改革中得以矫正。

养老保险目前存在的主要问题

不同地区的水平差异较大。目前，东、西部，老工业区等不同地区，无论是养老基金积累规模，养老金筹集能力，以及缴费率、替代率和发放水平都存在较大差异。不少地区连年依赖中央资金调剂，即使同一省（区）内不同地区发展水平也参差不齐，为了按时足额保发放，不少政府疲于左右调剂，苦不堪言。

不同人群之间差异较大。机关事业单位人员与企业职工之间养老金水平差距较大；城乡居民与企业职工之间差距较大；不同地区城乡居民待遇水平差距也较大，比如，城乡居民中每人每月55元待遇的占比较高，也有每人每月400元或享有更高待遇水平的人群，苦乐难均。

统筹层次总体偏低。目前，全国绝大部分地方养老金统筹层次主要停留在地市（市级区）的水平上，离全省（市、区）层面统筹有较长的路要走，要实现全国统筹要付出更大的努力。养老保险的一个突出特点就是“共济性”，也就是“大数法则”，实行互助共济，在整个社会的范围内统一筹集和调剂使用资金，依靠全社会的力量均衡负担和分散风险，因此，全国统筹是方向。

养老金短缺明显。官方数据，2011年，有14个省份养老金收不抵支，当期缺口767亿元，个人账户空账突破两万亿元。世界银行报告，至2020年中国养老金缺口将达9.8万亿元，国内有的研究机构甚至说，到2013年，缺口将达18.3万亿元。且不说这些数据的科学性、准确性有多高，但缺口大是一个不争的事实。

养老金的保值增值亟待研究。养老金贬值不言而喻，一边是日益扩大的缺口，另一边是“沉睡”在定期储蓄账户上的养老金。对养老金是否投资运营，存在两种截然相反的意见，一种认为养老金是保命钱，投资运营不慎，万一有闪失，亏了怎么办？据有关报道，2008年金融危机，美国退休资产下降到14万亿美元，比2007年下降了22%，给人印象深刻。另一种则认为与其眼巴巴看着贬值，不如早日将滚存养老金的一部分投入风险低的运营项目，实现保值增值。

是否延迟退休。目前，赞同延迟退休的理由包括：一是老年人口快速增加，养老金缺口逐步增大，而人的预期寿命则逐步延长，应通过延迟退休的办法，让劳动者承担更多的缴费义务，一方面能够填补养老金缺口，另一方面可以相对地减少领取待遇年限。二是刘易斯拐点说。据一些机构研究，我国劳动力距刘易斯拐点已迫在眉睫，为保有劳动力供给总量，巩固制造业大国地位，延续或最大限度赢得人口红利期限，延迟退休办法最有效。反对延迟退休的理由包括：一是刘易斯拐点远未到来。近10年来，我国就业市场始终是供给远大于需求，如2013年，新毕业需就业的大学生就近700万，加上往年延迟就业的和其他就业群体，就业总人数超过2000万，而经济发展拉动新增就业岗位只有1200万个左右，因而劳动力供远大于求，而且这种局面将在较长时期存在。二是网络问政表明，绝大多数网民反对延迟退休。他们认为临近退休这代人，经历了“三年自然灾害”“文革”“计生”和“下岗”等特殊历史事件或阶段，等快要退休了又要延迟，客观条件和心理情感上都有些过不去。世界各国的经验也表明，延迟退休需谨慎，极易引发社会矛盾升温激化。 

养老保险制度顶层设计的思路和对策

针对养老保险制度“碎片化”的情况，为了解决好上述存在的各种问题，我们必须加强对养老保险制度顶层设计的研究和改革。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要建立更加公平可持续的社会保障制度，并就社会保障制度改革提出新举措，“实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则”“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”“适时适当降低社会保险费率”“划转部分国有资本充实社会保障基金”。这些新政体现了既兼顾不同群体利益，又坚持义务与待遇相统一，更加公平可持续的养老保险制度安排，需要我们在实际工作中加快研究实践。

建立基础养老金分群体全国统筹制度。根据不同地区养老金水平的差异和养老金“大数法则”的原理，实行基础养老金全国统筹。由于不同地区覆盖程度有高有低、历史债务有轻有重、标准有多有少、政府重视力度有大有小等等，解决这些问题根本出路在于通过中央政府强化监管，严格规范企业和参保人员的义务和责任，统一养老金的计发和年度调整，实现基础养老金同条件的人待遇相同。对各省（市、区）因经济发展水平和物价指数等因素造成实际待遇不公的情况，各地可在国家相应政策的规定下，采取实施补充养老金的办法予以调节。对城乡居民的基础养老金也制定相应的全国统筹制度，统一规范。当然，全国统筹并不意味着各地可以甩包袱，恰恰相反，要采取更加有理有力的措施，让各地既依法依规履行好职责，又充分发挥地方的主动性和积极性。

采取多种制度安排，填补养老金缺口。造成养老金缺口加大，除了老年人占比提高，连续多年调整待遇等原因外，还与财政补充不足有关。为了填补日益扩大的养老金缺口，需要多渠道解决：一是适度提高财政补充的比例。有关资料显示，2012年中央公共财政用于社会保险（包括养老、医疗等所有社会保险在内）方面的资金不到8%。此比例，与许多发展中国家相比明显偏低，与发达国家相比更低，何况不少地方还远不及中央财政。所以，财政补充的力度必须加大。二是加大国有资产划拨力度。国有资产归全体人民所有，这是社会主义制度本质决定的。通过国有资产划拨，更多更好地惠及全体劳动者。三是可考虑将企业交缴养老保险（含其他社会保险）费改由开征社会保障税取而代之，以平衡地区行业等差异，还可以堵塞不少企业少缴、漏缴养老保险费的漏洞，增大源头。四是延长缴费年限。目前的缴费年限为15年，一般而言，即使60岁退休，工作30~35年属正常范围，这意味着延长缴费年限还有空间。五是加大力度开展养老金投资运营等，保值增值。一可要求银行调高养老金存款利率，至少提高到5年以上固定期限利率，相当于经济运营，降低贬值；二可划取一定比例养老金，委托专门机构，选择“低风险、高投入、高回报”的组合项目，进行专业化运作，实现增值；三可用于购买国债、特种证券（如社保债券），以及投资非资本市场产权、物权等。

实行渐进式延迟退休或弹性退休制度。随着生活水平日益改善和提高，人们预期寿命不断在增长，延迟退休既是顺应人类自然变化的趋势，也是世界总体变革的趋势，当然，这件事非常敏感，所以，必须十分审慎。渐进式延迟退休可对劳动者的心理承受起到较好的安抚作用，每年延迟2~3个月退休，逐步过渡到63岁或65岁作为退休年龄标准，与我国经济社会发展水平和人口寿命较相适应。弹性退休更加尊重和符合个人的意愿，每个人的家庭、经济、身体等具体情况不同，给一定的空间由个人选择更符合人性，值得推广。

建立分群体分层次的养老保障体系。在全国统筹基础养老金的前提下，可根据不同群体，构建多层次养老保障体系。机关、事业单位工作人员养老制度逐步实现与企业职工、城乡居民养老制度并轨，根据四大类群体各自的特点，按有关法律法规和政策实行企业年金、职业年金、量身订制的特种老保险、商业保险，以及房屋产权、土地产权（经营、使用、抵押、继承权）变现等方式，构建多种类、多层次的养老保障体系。

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