推进养老改革 共圆养老梦想

中国经济时报:城乡养老保险并轨对我国养老体系会产生什么影响?有何意义?

刘军民:首先,城乡居民养老保险并轨是统筹城乡发展的关键一步,为“以人为本”的城镇化发展扫清了制度障碍。提升城乡居民的保障水平、推进人口流动和劳动力转移,对于破除城乡二元结构、推进新型城镇化和城乡一体化发展具有重要意义。

其次,城乡居民养老保险制度并轨对于提升公共服务城乡均等化水平有显著意义。城乡居民养老保险制度并轨之后将按照统一标准与模式运行,意味着在公共服务、社会福利制度上消除了城乡差别。

第三,两项保险并轨运行有利于整合资源,节约社会保险经办成本,也有助于避免重复参保等问题。2012年8月审计署发布的《全国社会保障资金审计结果》显示,截至2011年底,全国有2.24万人重复参加新农保、城居保和城乡居保三项社会养老保险,造成财政多补贴289.57万元。

王桥:城乡养老保险并轨是建立适合中国人口老龄化加速推进的养老体系,尽快消除体制和机制上的障碍,是当务之急的战略重点。

改革开放前的养老体系具有整体不平等和局部平均化的双重特征。一方面,由于城乡分割和城市内部的就业制度差异,全社会老年人口收入和福利形成三个等级。另一方面,城市单位的退休待遇具有高度的全国统一性,待遇标准由中央政府制定,地方政府没有多少自主权,因此在正规就业的职工干部之间、不同行业和地区之间,不存在退休待遇的大的差别。近年来的体制改革和养老保险体系建设打破了原有格局,形成了远比过去复杂得多的情形,同时也派生了新的养老保障不公平性问题。因此,“并轨”缩小保障水平的城乡差异,消除养老保险“双轨制”的城乡分割,改善养老保障的地区差异以及对流动人口养老保障的不平等,为推行“全国统一的社会保障卡”搭建升级阶梯,最终实现彻底打破“二元户籍制度”的桎梏,是建立适合“新四化”时期养老体系——制度性改革的跨越,意义重大!

朱幼平:我国继免征农业税后,从城乡养老保险并轨始,发力养老保险制度改革,最终实现全民“老有所养”目标,是一项可以彪炳千古的普惠式惠民政绩工程。

一是有利于消除城乡差别,推进城乡一体化建设。我国城乡二元经济结构矛盾包含许多内涵,都需要一一加以解决。作为一个突破口,“新农保”与“城居保”并轨,是一个不错的选择。另外,通过整合城乡居民基本养老保险制度,必能引领其他城乡一体化进程。

二是有利于我国养老保险向更公平的方向行进。关于社保的改革目标,十八大报告说是“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针,全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”,而在十八届三中全会的《决定》中是“建立更加公平可持续的社会保障制度”。在提法上有了从“全覆盖”到“更加公平”的变化。养老账户问题的统一是实现城乡养老公平的第一步。

三是有利于建立统一规范的社会养老保险体系。社会养老保险体系建设是一项保障和改善民生的工程,需要通过改革或制度创新,推进基本公共均等化,建立更加公平可持续的体制机制。社保改革最终是要形成统一规范的保障体系,从而实现真正的全民自由和幸福。

对基本养老需求进行的“兜底”设计

中国经济时报:众所周知,我国目前的社会养老保险是“多轨并行”,按照职业和身份的不同,目前我国养老保险制度主要分为城镇职工养老保险制度、公务员养老保险制度、事业单位养老保险制度、城镇居民养老保险、新农保,多项制度参保方式不一。对于中国基本养老保险制度改革,中央政府为何选择以新农保和城居保“并轨”为突破口?

刘军民:选择以新农保和城居保“并轨”是因为两者在制度模式和政策框架等方面基本保持一致,比如两者均实行社会统筹与个人账户相结合,筹资方式都是个人(家庭)缴费与政府补贴相结合(有的地区有集体补助),待遇支付结构是基础养老金与个人账户养老金相结合,其中基础养老金均由财政负担。同时,中央财政对城镇居民养老保险的补助水平和办法与新农保一致。唯一的差异就是适用对象居住地的不同,而这不构成实质性差异。因此两者的合并实施、统一管理、并轨运行难度小,操作上较易实现。2010年颁布实施的《社会保险法》规定“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况,可以将城镇居民社会养老保险与新型农村社会养老保险合并实施”,二者模式一致,有利于制度衔接融合。

王桥:根据人社部新闻发言人李忠在2014年1月24日的介绍,当前中国已有15个省份建立统一的城乡居民基本养老保险制度。城乡居民社会养老保险待遇不高,城乡居民基本养老金月人均仅达到81元。同时积极推进城乡居民大病保险试点,已有27个省份出台大病保险实施方案,在130多个城市开展了试点。加强医疗保险管理服务,制定实施了医疗保险总额控制经办规程。正是有了这样的社会基础,选择以新农保和城居保“并轨”为突破口是实现基本养老保险的城乡无差别的整合,是对全国所有居民的基本养老需求进行的“兜底”设计。

并轨后,统一的城乡居民养老保险制度覆盖面近5亿人,这一数字大于城镇职工基本养老保险的3.2212亿人。在基本养老方面,新农保和城居保制度分别运行,既存在着事实上的一些不公平,也造成了成本方面的浪费。要解决这些问题,将城乡两种基本养老保险制度并轨运行是政府的必然选择。

朱幼平:首先,改革要从基础做起。新农保和城居保是政府托底的保基本制度,虽然福利水平都不高,但涉及面广,合并后有5亿人参保,合并政策意义非常大。我国60岁以上老年人口突破2亿,新农保和城居保合并后,将直接使1亿多老人受益,全国已有1.33亿城乡老年居民按月领取养老金,其中90%以上是农民。

其次,改革要顺势而为。建立新型农村社会养老保险制度是2008年党的十七届三中全会所做的决定,而城镇居民养老保险制度试点是2011年国务院决定启动的,2012年9月我国基本实现两项制度全覆盖。按照2010年社会保险法规定要求,目前全国已有15个省份建立了统一的城乡居民养老保险制度。

最后,改革要有先后次序。目前,两项制度合并是经办机构和信息系统合并,还没有提高参保人员的待遇。合并技术难度并不大。两基本制度并轨,也为整个养老金制度改革奠定了一项基础性工程,为日后多个养老制度的合并、建立全国统一养老保险制度创造了条件。

均等化与可持续是最为急迫的两大难题

中国经济时报:建立城乡统一的基本养老制度也面临着不少阻力和困难。您认为当前养老保险制度改革的最大难点是什么?还将面对怎样的问题呢?

刘军民:首先是养老保险制度提升统筹管理层次的问题。目前也只有不多的省份实现了省级统筹,在这方面,大中城市、东部城市和中小城市、西部地区城市由于基金余缺情况不一样,有结余地区的地方财政不会积极,而如果单纯依靠中央财政,需要重新界定社会保险的事权划分,也需要考虑到中央财政负担能力。

其次是各项养老保险制度相互衔接的问题。目前城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险制度在筹资模式、保障水平上差异还很大,此外机关事业单位还没有纳入到社会化养老保险制度轨道。因此,要实现完全意义上的整齐划一的统一养老保险制度也不现实,关键是要留下制度转换接口,即参保人在职业身份变化后可灵活高效地从原制度转换到新制度。

王桥:其难点之一,养老金平衡问题。在人口老龄化的背景下,由于巨额转轨成本、制度和管理分割等原因,城镇职工养老保险制度存在着财务风险。难点之二,养老保险的公平性较差。养老保险覆盖范围的继续扩展遭遇到极大困难;不同制度下、不同群体间的养老保险待遇差异过大,老年人口的养老保障权益不平等格局不易打破。难点之三,社会化养老服务滞后。如何走出单纯依赖家庭养老依然是一个巨大的难题。这些问题,随着老年人口的增多和参加各类养老保险人数的上升,其严重性也在日益增长。社会养老保障依然存在着制度不健全、总体水平滞后、结构不平衡等问题。

朱幼平:我们认为,均等化与可持续是目前我国社保体制面临的最为急迫的两大难题。一方面,我国养老保险制度存在待遇相差悬殊的“多轨并行”的复杂局面;另一方面,巨大的潜在养老金缺口问题仍然没有很好的解决方案。

合并后基金筹集采取个人缴、集体助、政府补方式,国务院承诺,中央财政按基础养老金标准,对中西部地区给予全额补助,对东部地区给予50%补助。新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成;城居保基金由居民缴费、政府补贴构成。这无疑会加重政府、集体和个人的费用负担。

保障水平低也是一个不容忽视的问题。城乡居民养老金水平不及农村居民最低生活保障的一半,不到城市居民最低生活保障的1/4。

养老金替代率差异大是制度性的不公平。机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放,企业职工实行企业和职工本人按一定缴纳标准统筹,退休后养老金按规定从统筹账户领取。据调查,机关事业单位养老金中位数2013年为24000元,而企业养老金中位数只有18000元,两者差距十分明显。

有利于实现社保的可携带性,保障水平有望提高

中国经济时报:老百姓如何才能真正从城乡养老保险并轨中得到实惠?

刘军民:首先,并轨运行将有利于实现社会保险的可携带性,减少城乡居民的制度遵从成本,方便居民在城乡之间灵活就业、自由流动。其次,保障水平有望提高,在实现制度全覆盖和并轨运行后,国家将根据基本生活成本变动、国家财力情况适时统一提高全国新农保和城镇居民养老保险的基础养老金水平。各地也应根据经济发展水平,按照城乡统筹兼顾的原则,确定本地适当的基础养老金标准。

王桥:从养老全局视野来看,城乡居民养老保险的并轨,不仅让2亿老年人能够得到“老有所依”、生活无忧的实惠,同时也为老百姓增强了全社会的安全感。有利于促进人口流动,增加创业、就业机会,拉动消费。

从个人角度来看,两项制度并轨之后,城乡居民都可以根据自身的经济能力在同一区间内选择缴费水平。依据国家规定,参加新农保的农村居民缴费标准目前设为每年100元至500元5个档次;参加城镇居民养老保险的城镇居民的缴费标准为每年100元至1000元10个档次。并轨后将出台的实施细则,改变现行的个人缴费标准,将个人缴费上限统一为1000元,意味着养老水平的提高。

朱幼平:此次城乡养老保险并轨,已经提及到中央统一补贴标准问题。鉴于有就高不就低的惯例,为形成统一标准,在发达地区养老金水平不降低的情况下,落后太多地区的养老金会补齐,所以,未达到标准的落后地区的养老金水平会有所提高。另外,新的城乡养老保险制度不区分城市、农村,在城市居民养老金水平不降低的情况下,农村居民养老金水平也会普遍提高。

除此之外,两制度合并后,可以预期政府会增加投入,会适当提高待遇水平。原因在于,虽然这两个制度是基本养老保险,一来原来基数太低,二来与城镇职工养老保险差距太大。

完善社保关系转移接续政策

积极推进基础养老金全国统筹

中国经济时报:我国要终结养老保险“多轨制”,还有哪些改革需要继续推进和深化?

刘军民:目前,基本养老保险各项制度分人群设计,相互间尚未制定明确的衔接办法,即便同一险种各地执行的政策也有差异,从而造成重复参保和转移接续困难问题。要终结养老保险“多轨制”,就需要在制度模式、筹资方式、缴费比例、待遇给付等方面有机统一和灵活转换。下一步,在巩固完善企业职工基本养老保险省级统筹和明确养老保险事权的基础上,积极推进基础养老金全国统筹,比如,用名义账户制统一各类人群的基本养老保险,基本养老保险基金实行全国统筹。同时在真正做到全国统筹和并轨运行之前,还要进一步完善社会养老保险关系转移接续政策。

王桥:要终结养老保险“多轨制”,需要继续推进和深化改革的定位,必须将可持续性放在异常重要的位置。目前,新型农村养老保险和城乡居民保险的参保人局限于本地户籍人口。城镇职工基本养老保险制度名义上没有户籍限制,而且最近已经明确养老保险关系可以跨地区转移接续,但实际上流动就业人员参保依然处于不利的地位。所以,要加快消除养老保障户籍身份不平等的步伐。

首先,完善城镇职工养老保险制度。要通过深化改革,推动城镇职工养老保险制度的完善,增强制度的抗风险能力,确保养老保险的可持续性。进一步扩大养老保险覆盖面,采取有效措施解决历史债务,探讨个人账户管理改革。逐步实现财政支出的规范化、法制化。提高养老金统筹层次,延长退休年龄,实现男女退休年龄平等,应对人口老龄化、改善养老保险财务收支平衡。

其次,建构城乡统筹社会养老保险体系。为了使我国养老保险制度覆盖成为实际覆盖,有效防止部分老年人口的贫困化,需要增加收入再分配和反贫困的政策考量,把养老保障的社会公平放到重要位置,减少老年收入和福利的差距。在财务可持续的前提下,不断提高农村老年人的保障水平,尽量缩小城乡之间的老年保障待遇差距。加大地方政府的财政投入,增加中央和省级政府的转移支付,不断提高农村的基础养老金水平。

最后,多层次养老保险尝试性改革。包括两方面:

一是老年护理保险。结合中国人口老龄化特点,探索适合中国国情的老年护理保险之路。中国人口老龄化有着不同于其他国家的一些特征,对其他国家护理保险制度不能生搬硬套,必须结合中国人口老龄化速度比较快、达到的水平比较高、累进增长、城乡和地区之间分布不平衡,特别是“未富先老”等特点,从实践中摸索适合的道路、方式和方法。

二是尽快实现“全国统一的社会保障卡”。近两年来医疗保障得到较大改进和提高,但真正达到老有所医还有很大的差距。从事老年医疗护理的机构和服务也呈现出“三少”特点:即专业化部门少、可以报销的费用少、特色服务少。如果实现“全国统一的社会保障卡”的话,老年人医疗护理就可以放在养老机构里,以满足老人方便就医的愿望。

朱幼平:终结养老保险“多轨制”,实现全国统一规范的养老保险制度,还需要很多的艰苦改革。

接下来的并轨分两步走:先是机关事业单位与企业职工养老保险制度并轨;然后再跟城乡居民养老保险制度并轨。这两项改革是两块比新农保和城居保“并轨”更硬的骨头。

普惠之后,公平问题凸显。过去长期积累的基本保障不均等问题还十分严重,突出表现在城乡之间、区域之间、不同社会群体之间,不仅基本保障待遇不公平,甚至还存在基本社会保障逆转趋势,即初次分配的差距不但没有被社会保障缩小,反而扩大了。社会对于改革养老“双轨制”的期待要比其他改革强烈得多。

另外,目前新农保和城居保合并的实施细则虽然没有出台,但要有一个统一的费用筹措和养老金发放的标准。增加财政投入,适当提高养老待遇水平,是接下来更为重要的问题之一。费用筹措中,中央财政补贴已经有明确的标准,各省区市根据经济发展情况和财力情况也要进行相应的配套财政补贴。另外,目前结存的2300亿元还需要理财,也不能总放在银行,有通货膨胀性贬值。未来在基金投资制度等方面也有很大的改革空间。

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