共享老有所养 养老金双轨制改革今年破冰

养老，一直是民生领域的热点话题。国务院总理李克强在5日作政府工作报告时也说，在财政收支矛盾较大的情况下，竭诚尽力始终把改善民生作为工作的出发点和落脚点。2014年重点工作中，包括“改革机关事业单位养老保险制度”。人社部副部长胡晓义表示，关于养老金并轨，“总理其实已给出了时间表”。专家认为，应建立机关事业单位的社会养老保险制度，努力保证同一代人相对公平，缴费义务平等，制度结构相同，待遇差距缩小。

专访全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成：

养老基金结余将继续增长 最担心保值增值问题

全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成长期从事社会保障等民生相关领域的研究，他在接受《每日经济新闻》记者 （以下简称NBD）专访时说，社会保障制度应该努力保证同一代人相对公平。

郑功成表示，他对养老保险基金收支向来持乐观态度，担心的是不断扩大的养老保险基金由于不能集中管理与有效投资而不断贬值。

多数老年人养老金水平偏低

NBD：我国老年人目前主要依靠什么来养老？

郑功成：2010年第六次人口普查数据显示，在我国老龄人口的资产结构中，依赖国家转移支付的养老金和最低生活保障金生活占29.3%，而48.4%的老年人需要家庭成员供养。近几年来，上述状况有了改变，但绝大多数老年人的养老金收益依然较低，特别是占主体的农村老年人。因此，我国老年人目前仍然主要依靠自己与家庭成员供养。

NBD：机关事业单位退休人员的养老金大多由财政负担，您对此怎么看？

郑功成：我国公务员与事业单位职工仍然实行传统的退休制度，即领取的是退休金而非养老保险金，个人不需缴费，退休金待遇参照在岗者工资增长情况调整。这种财政负担实际包括了三种不同的责任：一是政府作为雇主应承担的责任份额，等同于用人单位为职工参保缴费；二是政府应履行的公共财政责任，等同于对企业职工基本养老保险的财政补贴；三是承担了个人应承担的缴费份额。前两部分是政府财政应当承担的责任，第三部分，财政资金不应替代个人为自己养老承担的义务。

NBD：您认为“双轨制”的解决措施是什么？

郑功成：解决办法当然只有一个，就是建立机关事业单位的社会养老保险制度，让这一群体也承担为自己养老保险缴费的义务，并将单一层次的退休金制度调整为多层次的养老保险制度，采取同样的待遇调整方式。缴费义务平等，制度结构相同，待遇差距缩小。

历史欠账应由政府承担

NBD：对于养老金收不抵支的省份，中央财政每年都会给予补贴。按照您的说法，政府是不是还需要再加大对养老金的投入？

郑功成：养老金所谓收不抵支有三种状况：一种是当期出现的收支缺口；二是历史留下的收支缺口，即所谓历史欠账；三是未来收支缺口，即预测可能在若干年后出现的收不抵支现象。

事实上人们说的养老金缺口问题，是将历史的、当期的、未来的状况混淆在了一起。目前全国的基本养老保险基金每年都有结余，2013年的年度结余达4000多亿元，累计结余超过2.5万亿元，这种结余增长的局面在未来还会持续下去，这是客观事实。因此，局部地区存在的收支缺口，只是这一全国性制度安排因地区分割统筹而未能够上升到全国统筹的异化结果。如果无视这2.5万多亿元累计结余的事实，显然是不合常理的。

不过，历史留下的缺口确实存在，这是从现收现付制向统账结合制转化的必然结果，它并非新制度带来的缺口。对于一些人预测未来可能出现的缺口，它确实需要认真应对，但也只是一种预测而已，因为决定未来收支缺口的因素有很多，因素发生变化，结果自然会发生变化。

对于加大对养老金的财政投入问题，是让老年人合理分享国家发展成果的正常方式与途径，也是绝大多数国家采取的共同作法。

NBD：所谓的 “养老金历史欠账”该由谁来“埋单”？

郑功成：我国对养老保险的财政补贴，事实上应当是对计划经济时代国有单位中老年职工退休金或养老金的历史欠账的一种补偿。现在制度转型了，当然要由作为雇主的政府来承担了。

需要指出的是，养老保险制度转型需要解决的历史欠账问题，是改革前数十年间逐渐形成的，它需要多届政府共同承担责任，而不仅仅是当届政府和这一代参保人承担压力。

不断扩大的基金管理不善会贬值

NBD：对待养老金问题，您还是持比较乐观的态度？

郑功成：我对养老保险基金收支向来持乐观态度。不要说我国的养老保险基金每年都以很高的结余率在累计积累，即使是现代养老保险制度的创始国——德国采取现收现付的财务模式，也未见为支付养老金担忧。

从现实出发，我国现在养老保险基金的累计结余，再加上全国社会保障基金（约1万亿元），估计到2014年底总额可能达到4万亿元以上。我担心的是不断扩大的养老保险基金由于不能集中管理与有效投资而不断贬值。如果解决不好保值增值问题，积累越多损失越大。

NBD：“老有所养”是重要的民生目标，但现实中大家似乎只关注养老保险，谁应该承担发展养老服务业的主要责任？

郑功成：你说得很对，“老有所养”需要的是一套制度体系，其中养老保险与养老服务是两大支柱。如果没有养老服务的配合，养老保险是不可能保证老年人的生活质量的。

从理论上讲，养老服务是整个社会福利事业的重要组成部分，政府无疑应在其中承担主要责任，但因服务需要满足老年人的个性化需要，因此它是一个需要政府、市场、社会和个人共同努力并协同做好的事情。

NBD：目前社会组织参与养老服务业的情况如何？

郑功成：目前我国的社会组织不仅数量规模小，而且专业化水平不高，要真正担当起养老服务业生力军的角色，还需要不断提升自身能力。

一方面，应努力提升硬实力，包括资金筹集能力、基础设施建设能力等。另一方面，应努力提升软实力，包括完善内部治理机制、建设专业化队伍、营造良好社会氛围等。

专访中国社会保险学会农村社会保险委员会副主任杜道文：

农村老人缺乏照料关怀合作养老或成出路

中国社会保险学会农村社会保险委员会副主任杜道文在接受《每日经济新闻》记者专访时说，越来越多的年轻群体离开农村，进入城市工作和生活，而家中老人受故土情结影响，不愿意跟随子女进入城市。独居农村的老人在生活照料和精神慰籍方面难以得到保障，从这个层面上看，农村养老问题比城市更突出。

最大问题是照料和精神赡养

NBD：农村养老面临的最大问题是什么？

杜道文：最大问题是老人的生活照料和精神抚慰。现代社会的发展，再加上独生子女政策的影响，使得农村传统的家庭养老模式正在日益瓦解。越来越多的年轻群体进入城市工作和生活，而家中老人受传统的故土情结影响，不愿意跟随子女进入城市。独居农村的老人在生活照料和精神慰籍方面难以得到保障。

农村社会历来是养儿防老，但是现在，即便子女在经济方面不存在压力，也难以保证对老人的悉心照料和精神关怀。所以我认为，与城镇相比，农村社会的养老问题更严重。

NBD：应该怎样加大对农村老人的人文关怀？

杜道文：加大公共财政对农村养老服务业的投入，特别是应该加大对农村高龄、失能和半失能老人的保障投入。目前农村社会的养老服务业发展很不均衡，很多地方服务机构和服务设施不健全，特别是在贫困地区。各地应因地制宜地、针对性地制定特殊政策。

NBD：对于相对低龄、健康的老人，应该采取怎样的政策？

杜道文：可以将村里身体尚健康、又能热心助人的低龄老人以义工的方式与高龄失能的老人 “结对”。以后这些相对低龄的老年人进入高龄后，再由新一代的低龄老人来照顾他们。

养老合作社推动农村养老

NBD：您所说的这种形式是否就是现在新兴的“养老合作社”模式？

杜道文：合作社在农村社会养老方面可以发挥重要作用。一部分农村老年人受传统思想的影响，不愿意入住敬老院、福利院，再加上又不愿意跟随子女进城，所以自发组织起来，成立养老合作社。合作社内的低龄老人帮扶高龄老人，彼此互相照料，这样，老人不离家或离家不离村，就能解决吃饭、生活照料等问题，还能丰富精神文化生活，消除孤独感和寂寞感。

NBD：“养老合作社”模式能在全国推广吗？

杜道文：一个行政村或几个行政村可以实行合作养老，这种模式可以在部分地区推广，但不见得全国所有农村均适用。比如说人口居住较分散的牧区，就不适宜。

NBD：这种“养老合作社”模式是否有法律保障？

杜道文：“养老合作社”的法制建设还比较滞后，但它是一种非常好的农村养老保障模式，可以让农村老人在故土上度过幸福的晚年生活。不过，解决农村养老问题，还需要政府加大对农村老龄事业的投入，实现社会公共服务城乡一体化，为农村老年人提供切实帮助，改善农村老年人的物质和精神文化生活。

记者微论

老有所养 不能只是心愿

2013年末，一条关于桃江县桃花江镇“老人连续自杀，只为不拖累子女”的微博，让人们深感震惊。

《三湘都市报》报道显示，用自杀的方式寻求解脱，已经成为当地老人心中比较好的生命终结方式。报道显示，有关机构对200例自杀未遂老人的分析结果显示，自杀老人的家庭人均收入普遍偏低，贫困是导致老人自杀的重要原因之一；而心灵孤独，无人关爱，也是许多老人自杀的原因。

如果能有良好的养老保障和医疗保障，如果不是对病痛、对生活保障、对精神孤独的恐惧和无助，这些老人或许不会做出如此极端的选择。

细数一下，我国目前已经超过2亿人的老年人口，还在以年均800多万的速度快速增长着。谁来保障、怎样保障这些老年人的晚年生活？

发达国家在进入老龄社会时，人均GDP约1万美元，而据新华网报道，我国去年人均GDP仅为6700美元。在这种“未富先老”现状下，一方面，社会养老保险问题重重，超过2.6万亿元的个人账户空账怎么解决？另一方面，养老服务机构床位不足，社区养老、居家养老尚不完善，养老服务业发展如何“破冰”？

呼之欲出的养老保险顶层设计如何真正解决这些问题？饱受病痛、贫困、孤独折磨的老年人能否安享晚年？希望“老有所依”、“老有所养”不只是一个心愿。

全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成说，应该整合城乡居民基本养老保险制度，并尽快建立机关事业单位社会养老保险制度。

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