新形势下社会福利体系整合和可持续建设的基本理念和总体思路

社会福利体系建设是一项复杂的系统工程，对人民的基本福祉、经济社会的长期发展，以及国家的和谐稳定，都具有深远的影响。因此，必须从国家发展战略的高度，明确社会福利体系发展的基本理念和总体思路，并根据当前的国情特点，以及各类福利项目的特点和规律，制定相应的福利制度整合与可持续建设方案。

福利体系建设的基本理念

社会福利体系的制度设计，要以科学的理念为指导。基于福利体系整合发展的普遍规律，以及我国经济社会发展的新形势、新要求，福利体系建设的指导理念，主要包括以下三个方面：

一、保障国民基本权利，促进社会公平

首先，社会福利体系要保障国民的基本权利，保护个人免受重大困难和风险的冲击。社会福利制度本质是加入福利成分的风险分摊和互助共济机制。建立福利保障制度，保护国民免受贫困、灾害、年老、疾病、工伤、失业等风险冲击，是福利体系建设的基本理念，也是现代国家的基本责任。

其次，福利保障制度是调节收入分配的重要工具，随着福利保障制度的不断建立健全，覆盖面不断扩大，保障资金不断增加，其在收入分配中的重要性也不断提高。因此，福利体系建设，应当发挥其调节收入分配、缩小收入差距的功能。

二、促进经济参与、人力资本积累和提高生产力

良好的社会福利体系，应当提倡勤奋努力，鼓励劳动参与，减少福利依赖，并促进人力资本的积累。尽管传统上认为，社会福利项目是使人们脱离贫困的预防性、反应性措施，但越来越多的研究表明，社会福利在促进人力资本积累、提升劳动参与率和实现扶贫增长等方面具有积极作用。从欧洲最近的发展趋势看，社会福利体系已经从被动的生活水平保障，转向提升能力和意愿。社会福利体系发展具有更加清晰的社会投资的理念，这种趋势在北欧国家尤其明显。

中国作为发展中国家，更应该把促进经济参与和鼓励人力资本积累，作为社会福利体系建设的基本理念。总体而言，社会福利体系要坚持“有保有控”，重点保障教育、医疗卫生等有利于人力资本积累和提升的项目；对于养老保障、最低生活保障等，侧重底线保障，鼓励劳动参与，提升参与意愿。

三、促进现代国家构建，保障民族团结和国家繁荣

统一的社会福利体系，是促进国家认同，构建现代国家的重要手段。俾斯麦推行社会保险法的最初目的，就是促进政治统一。通过建立国家统一的社会福利体系，把部分组织良好、影响力较大的城市工人纳入福利体系，促进他们对国家的忠诚和认同。欧盟推行社会保障一体化，也是促进欧盟国家政治融合的重要手段。中国当前正面临地区发展不平衡，群体利益分化，社会矛盾多发的社会形势，通过社会福利体系的制度整合，提升国家认同，促进现代国家构建，保障民族团结和国家繁荣，是社会福利体系建设的重要理念。

社会福利体系建设的总体思路

社会福利体系建设，要与国情相符合，与发展阶段相适应，既关注眼前的问题，也关注长远的目标；既要符合各项福利保障制度的特点，又要有整体的制度设计和宏观的统筹安排。利用我国当前福利水平较低，增量及投入优势较大的特点，积极推进理想目标的实现。

一、社会福利的总体水平要适度，财政上具有可持续性

当前，中国的经济发展水平总体还处于发展中国家水平，地区之间、人群之间发展很不平衡，经济转型和社会发展的不确定较大。此外，国际经济格局正处于大变革、大调整时期。基于以上诸多因素，社会福利的总体水平不宜过高，与我国的经济发展阶段相符合，经济上有可持续，并有利于促进经济参与率和人力资源积累。

二、福利体系的制度设计要体现统一性、协调性

优化福利体系的顶层设计，减少制度的分割化和碎片化。针对特殊人群或特殊问题，可以有差别化的制度设计，但必须是在整体的框架体系之下，并且制度之间有转移衔接机制，要有利于促进社会公平，国家构建和民族团结。

三、国家、市场、社会(包括公民个人和家庭等)的责任要合理分担

在中国当前的社会福利体系里面，国家承担的职能还比较弱，尽管个别领域国家责任在快速加重。在制度设计的时候，要预防和避免部分西方福利国家政府责任过重的风险。从这个角度讲，注重市场和社会，尤其是家庭的责任分担，体现权利和义务的统一性、对等性是很重要的。

四、适应中国的国情特点和未来的社会挑战

福利体系的制度设计，要以中国的国情为基础，适应中国未来的发展趋势和可能出现的社会挑战，具体而言，包括三个方面：一是适应经济增速减缓和人口老龄化的趋势，进入中等收入国家以后，经济增速和财政收入会减缓，但在一个时期内还会保持较高速度；与此同时，人口结构将发生巨大变化，可能面临人类历史上规模最大的老龄化问题。二是适应快速的城镇化和大规模人口迁移的特点，大量的人口需要在不同的社会保障制度之间进行转移和切换，社会保障的资金精算平衡难度很高。三是适应政府管理能力弱、国情复杂的特点，中国的人口规模大，区域、人群差异大。但是，政府的管理能力相对薄弱，难以匹配复杂的制度和国情。

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