流动型社会保障服务：内涵界定、要素分析与路径选择公共管理

作为公共服务的一项重要内容，社会保障服务对实现城乡居民基本公共服务均等化和普惠型社会福利体制建设具有积极的实践意义。我国偏远和边疆民族地区特殊的自然、人文、社会环境，形成了对流动公共服务的特殊需求。当前，民族地区农村社会保障服务表现出明显的流动性要素缺失，政府需更新服务理念，在社会保障服务机构、服务内容、服务手段方面进行科学的流动性构建，以弥补固定服务的不足，提高农村居民对社会保障政策的可及性与可得性。

社会保障服务是国家面向全体公民提供的，用于满足其基本社会保障需求的公共物品和公共事务的总称。[1]为维护社会公平，实现社会保障服务均等化，让即使是地处偏远的农村居民也能享受到基本的社会保障服务，政府需根据政策实施的具体环境做出灵活多样的制度安排。在此，流动型社会保障服务就是为弥补固定服务不足，以流动的方式，针对偏远和边疆民族地区农村居民，让其享受到和城市大体均等的社会保障待遇的一种管理和制度创新。本文以流动公共服务为视角，针对我国偏远和边疆民族地区农村远离行政中心、交通不便、人口分散、公共服务半径大、难度高的特殊情况，提出政府需提供流动型社会保障服务的新思路，并对其进行了具有民族性、地域性和可流动性的政策设计。

一、流动型社会保障服务的内涵 

流动型社会保障服务是流动公共服务的一项重要内容，而流动公共服务是在公共服务均等化和服务型政府理念下，针对我国偏远和边疆民族地区农村特殊环境提出的一种特殊公共服务供给方式。上述地区的社会保障服务，除具有公共服务的一般特征外，还具有特殊的流动性诉求，要求在服务内容、服务手段、服务机构方面表现出一定的流动性，以使这部分居民能享受到方便、快捷、低成本的基本公共服务。

(一)流动公共服务

公共服务是指政府及其公共部门运用公共权力，通过多种机制和方式的灵活应用，提供各种物质形态或非物质形态的公共物品，以不断回应社会公共需求偏好、维护公共利益实践活动的总称。[2]作为一项政府提供的公共物品，公共服务一般都以全民为服务对象，并通过一定的制度安排，为其提供低廉、便捷的服务，以提高服务对象的生活品质。

为提高偏远和边疆民族地区公共服务的质量和水平，让上述地区居民能方便、快捷地享受到基本社会保障服务，政府提供的公共服务除要具有公共服务的一般特征外，还应体现重要的流动性特征，即本文所称的流动公共服务。流动公共服务的本质要求是政府在向国民提供服务时，不再是被动地在某一固定场所等待办理业务，而是主动走出办公区，流动地服务于基层现场，提供上门服务，让服务对象能便捷地以较低的成本获得较高的服务。流动公共服务既不同于被动的、固定的 “一站式服务”，也不同于半主动、非正规的“代理服务”，而是一种针对偏远和边疆民族地区农村，在尚未实现城乡一体化时的一种特殊公共服务方式，表现出明显的民族性、地域性和时空性。流动公共服务不仅为农村居民提供了生活便利，降低了办事成本，而且营造了政府的“亲民”形象，使服务型政府理念真正落到实处。农村牧区已经存在的流动医院、巡回法庭、草原书屋，就是流动公共服务的现实注脚。在这一理念指引下，针对偏远和边疆民族地区农村交通不便、人口分散、公共服务难以递送等特点，基层政府部门应采取联合行动，流动、巡回服务于各居民点，为群众办理具体业务或行政审批，提供方便、快捷的公共服务。

让公共服务流动起来，既是对学者们“流动的公共性”[3]理论的现实回应，也是解决我国长期以来公共服务下乡难、流动性缺乏的理想路径，无论对基层政府还是对边疆民族地区居民，都是一项意义重大的服务创新。

(二)社会保障服务的流动性诉求

我国东、中、西三大区域在交通条件、人口密度、发达程度方面存在较大差距，因此，政府必须从实际情况出发，采取一些差异性政策，以实现公共服务的均等化享有。以国家级贫困县为例，在592个国家扶贫开发工作重点县中，西部旗县375个，几乎涵盖了所有的偏远和边疆民族地区旗县，覆盖了全国54% 的贫困人口。上述贫困县远离大都市，交通不发达且生存环境较差，除人均收入水平较低外，农村居民享受的社会保障服务也较少，其特殊而复杂的政策环境给政府提供社会保障服务带来了一定的难度。此外，偏远和边疆民族地区农村人口居住分散，公共服务半径较大、难度较高，降低了居民对社会保障服务的可及性与可得性。例如，内蒙古阿拉善盟阿左旗吉兰泰镇有纯牧业嘎查20个，嘎查间平均距离50公里，牧户间平均距离10公里。阿拉善盟额济纳旗总面积11.46平方公里，占全区总面积的9.7%，但人口只有1.6万，平均每平方公里仅有0.14人。[4]

在民生需求日益旺盛的今天，上述既经济贫困又地处偏远，交通、信息均不畅的农村地区，对政府提供的社会保障服务有着更为强烈的需求，而其特殊的生存环境又对这种公共服务有着一种流动性的特殊诉求，要求政府把公共服务下沉、延伸到基层，提供流动的、主动的上门服务，而不再是传统上等待式的政府行政。在偏远和边疆民族地区农村提供流动型社会保障服务，既是社会保障公共服务均等化的基本要求，也是社会保障管理体制的现实创新。

(三)流动型社会保障服务的内容

偏远和边疆民族地区农村对公共服务的迫切需求，推动着政府因时制宜、因地制宜地提供一些人性化、流动性的社会保障服务。从体制和机制建设来看，流动型社会保障服务至少包括三方面内容：一是基础设施建设。流动的制度需要有流动的条件作为保障，我国《社会保障“十二五”规划纲要》提到，要“加强社会保障基础设施建设，提高社会保障公共服务可及性。”因此，要加强上述地区基层社会保障服务平台建设，就必须以可流动的服务硬件为保障，确保流动型社会保障服务项目的顺利实施。二是制度机制建设。社会保障服务实施过程的流动性实现，必须有流动性的制度设计，这是流动型社会保障服务不可或缺的软件要求。偏远和边疆民族地区农村社会保障服务制度建设可分为三类：第一类是社会保险服务制度，包括新农合、新农保以及商业保险;第二类是社会救助服务制度，包括最低生活保障制度、灾害救助和其他专项救助;第三类是社会福利服务制度，包括公共福利和特殊人群福利。上述制度设计不论是参保缴费、待遇领取，还是组织实施、监督管理，都应充分体现可流动性，作为流动公共服务的制度支撑。三是方式手段选择。不管流动型社会保障服务的硬件和软件建设如何完善，最终必须以一种流动性的程序和手段予以实施。因此，社会保障服务的行政审批、行政管理、财务管理、信息化建设等事务在具体操作中，必须以一种灵活的、流动的方式予以提供，让偏远和边疆民族地区农村居民能便捷、高效、低成本地享受到最基本的社会保障公共服务。

(四)流动型社会保障服务的特征

偏远和边疆民族地区农村社会保障服务的独特性表现为：一是民族性。研究表明，凡是地处偏远，交通不畅，公共服务传送困难的农村，几乎都在国家划定的扶贫重点县范围内，而这些农村往往都属于欠发达的少数民族地区。在592个国家级贫困县中，位于少数民族聚居区的内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆、云南、贵州、青海分别有30个、28个、74个、8个、27个、73个、50个、15个，这305个贫困县占所有贫困县的51.52%。这些民族地区有着不同的民族习俗和风土人情，在上述地方提供社会保障服务也必然体现出一定的民族性。二是地域性。流动型社会保障服务是针对偏远和边疆民族地区农村享受不到便捷、优质的社会保障服务，公共服务均等化失衡，而提出的一种公共服务供给创新。这种主动送上门的公共服务，虽然会增加政府行政成本，但考虑到边远地区农村居民民生权利的保障，政府必须承担这部分费用。因此，流动型社会保障服务是一种针对偏远和边疆民族地区农村的特殊公共服务供给方式。三是时空性。从国家发展战略来看，在上述特殊地区提供流动型社会保障服务仅是一种阶段性选择，待完成了城镇化建设，在全社会范围内实现了城乡一体化后，这种流动社会保障服务也就失去了存在的必要。而且，提供流动型社会保障服务主要是针对偏远和边疆民族地区农村，对于交通便利、信息发达、人口居住集中，距离乡镇、旗县较近的农村也没有花费这种高昂成本的必要性。

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