李贵强:英国公共部门养老金改革及其启示

文章研讨了英国公共部门养老金存在的问题、改革的措施和启示意义。英国公共部门养老金体制面临支付危机和公平危机，2005- 2008 年前工党政府对此实施了温和的参数改革但未成功。联合政府在老龄化和欧洲债务危机的双重压力下，采纳胡顿爵士领导的公共部门养老金委员会的建议，启动了新一轮更深入和激进的改革，取得了较大的进展。英国的经验和教训，对我国在机关事业单位养老金改革具有重要的借鉴价值。

公共部门养老金改革是各国养老金改革的普遍难题。英国公共部门养老金政策近年先后实施了两轮改革，终于取得了相当的成果。研讨这些改革的经验和教训，对我们正确认识公共养老金体制的发展规律，推动我国机关事业单位养老金改革，具有积极的借鉴价值。

一、英国公共部门养老金存在的问题

英国公共部门养老金是英国职业养老金的重要组成部份，英国各个行业或公司的职业养老金计划都相对独立。在公共部门养老金计划中，中央公务员计划，国民保健养老金计划(NHS)，地方政府养老金计划(LGPS)，教师计划，军人、警察和消防员计划等五大养老金计划参与人数众多，占据公共部门雇员总数的95%，参与人及其家属占全国总人口的1/5。近年，英国公共部门养老金改革面临两个突出问题：支付危机和公平危机。

(一)公共部门养老金有潜在支付危机

1.现收现付制的公共部门养老金体制面临老龄化挑战。英国公共部门养老金计划是现收现付制，主要依靠雇主和政府财政补贴，而且传统上是“最后收入”计划。在老龄化冲击下，身兼雇主与财政双重身份的财政支付压力日益增加，导致缴费率不断上升。以教师养老金计划为例，在1925 年雇员缴费为5%，雇主匹配缴费5%。近年雇员缴费提高到6.4%，雇主缴费达14.1%。国民健康服务计划(NHS)雇员缴费从5%-6%提高到5%-8.5%，雇主缴费从6%-8%上升到14%。[1]20 世纪70 年代，英国公共部门养老支出占GDP 的比重不到1%，目前已接近2%。

2.公共部门养老金计划成本不透明，隐形债务数量惊人。长期以来，英国政府故意用较高的折现率方式低估了未融资的养老金债务①，从而降低了雇主和雇员的缴费比例。事实上，英国公共部门养老金计划隐形债务问题已经接近失去控制，影响了养老金计划的可持续性。截止2008 年初，英国非基金的养老金隐形债务估计已高达7700 亿英镑(英国财政部2008 年3 月统计数据)至11760 亿英镑(学者托尔斯·沃森测算)之间。[2]相对英国的GDP 规模，这个规模十分惊人，而且还在不断地增长。近年，英国财政部为公共部门养老金计划投入的财政补贴数额巨大，已经不堪重负。从2009-2010 财年情况来看，公共部门养老金计划支付给的208 亿英镑中，雇主缴费131 亿英镑，财政补贴高达31 亿英镑，而雇员缴费只有46 亿英镑。[3]政府认识到，为了支付未融资债务，就必须在增加缴费或削减福利之间做出选择。

(二)不同养老金计划间存在不公平

1.公共与私有职业养老金之间不平等。公共部门养老金计划较之私人部门，在覆盖率、计划类型和退休年龄方面存在诸多优势，待遇水平更加慷慨，而且养老金计划的财务风险有财政补贴担保，安全系数更高。(1)从覆盖率看，2008 年公共部门的成员覆盖率达到90%以上，私有部门仅为男性42%和女性31%。[2](2)从计划类型看，20 世纪末以来，对雇员更有利的待遇确定型计划(DB 计划)在私有部门基本消失，而在公共部门却在继续扩张。2008 年，94%的公共部门养老金计划是待遇确定型计划，而私有部门仅有11%是待遇确定型计划。[2(] 3)从退休年龄看，除了地方政府养老金计划外，公共部门养老金计划的正常退休年龄为60 岁及以下，远较高达65 岁的国家养老金和私有部门养老金领取年龄低。英国财政研究所指出，“同样工资的前提下，公共部门职员比私有部门得到的养老金高12%，这个差距在过去10 年中加大了……公共部门和私有部门的鸿沟是不可持续的，进行更多地改革势在必行。”[4]

2.公共部门养老金计划内部有很大的不公平。这突出的表现在同一个最后收入计划中，高薪员工与低薪员工的养老金待遇差距惊人。尼尔·雷科德(NeilRecord)研究表明，在一个最后收入计划中，假设两个人同样在15000 英镑/年起薪上开始工作40 年，他们的首年社会保险费为3060 英镑，约占工资的20.4%。其中工资增长较慢的那个人，如果40 年中工资收入年均增长2%，而另一人年均增长5%，低工资那个人最后年度缴费为17,234 英镑，占当年最后工资收入32,471英镑的53.1%;高工资那个人最后年度缴费为86,422英镑，占当年最后工资收入100,571 英镑的85.9%。[5]

二、第一次改革：工党温和调整的失败

2005-2008 年，前工党政府展开了对公共部门养老金的温和的参数改革。2005 年4 月6 日军人养老金最先启动，最迟启动的是2008 年4 月1 日开始的国民保健养老金和地方公务员养老金改革。这次改革的主要措施有：

(一)提高养老金年龄。政府原计划从2013 年开始对包括现有成员在内，提高退休年龄到65 岁，但受到工会大罢工的强烈抗议。妥协的结果是，从2006 年开始中央公务员、教师和国民保健养老金的退休年龄从60 岁提高到65 岁，警察从50 岁提高到55 岁，消防员从55岁提高到60 岁，而地方公务员养老金和军队没有改变退休年龄。最重要的是，退休年龄的提高，均只针对新成员。改革后，2006 年新入职的20 岁的公共部门职员，在其2046 年退休时，仍然60 岁就退休了，而国家养老金退休年龄此时已经为68 岁，两者相差8 年。

(二)轻微提高缴费率。教师养老金的新成员缴费率从6%上升到6.4%，地方公务员养老金针对所有成员调整缴费率，从6%改为5.5-7.5%。另外，警察养老金从11%下降为9.5%，消防员养老金从11%下降为8.5%。总体看，缴费率的变化不足以弥补待遇可能带来的支付压力，甚至部份公共部门养老金还在改革中降低了缴费率，为将来的养老金支付带来了潜在的危机。

(三)调整待遇系数。地方公务员养老金废除了85规则①，国民保健养老金、教师和地方公务员养老金的养老金待遇系数从60 分位下降为80 分位，警察养老金待遇系数从60 分位下降到70 分位，军队和消防员基本没有变化。值得提及的是，中央公务员养老金待遇系数从60 分位调整为每年2.3%，如果按40 年缴费期来计算，其养老金替代率上升为92%。待遇系数调整在一定程度降低了养老金支付水平。2008 年时，英国财政研究所估计，如果年实际贴现率以2.5%计②，教师养老金改革使养老金权益价值从工资的14.7%下降为11.2%。[6]政府希望国民保健养老金、教师和公务员养老金计划在50 年的时间里能节省130 亿英镑。事实上，这个数字微不足道，甚至小于公共部门养老金一年的支付金额。

(四)劳资养老金成本分担和资方支出封顶。政府要求在国民保健养老、中央公务员、教师和地方公务员养老金计划实施劳资养老金成本分担和资方支出封顶协议。这意味着在未来养老金支出的额外成本将会在雇主(或财政)和雇员之间按50：50 分摊。另外，雇主缴费将有一个总限额封顶。这些措施减轻了雇主的养老金责任，使得公众曾对未来养老金税收负担有一种错误的乐观。实际上，成本分担和总额限制并不能解决问题。总额限制协议通常只适用于假设的人口因素可能导致的支付成本上升，但没有包括金融因素带来的成本上升(如贴现率提高)等。另外，总限额只提及预期外的成本上升，预期中的老龄化带来的成本上升还得政府和雇主分担。

英国财政研究所认为，“上述改革是非常温和的调整，并且只针对新成员。”总体看，工党政府的这次改革是不成功的。由于政府实施中没有有效取得公众的社会认同，特别是改革中受损的工会进行了强烈抵制，并连续举行了多次大规模罢工进行抗议，使这些有限的改革措施没有得到真正的落实。

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