尚虎平 赵盼盼:我国历史上政府分层保障公民居住权的绩效与启示

近年来，普通大众的居住问题成为了街头巷尾热议的焦点，高房价让普通大众“生有所居”的梦想遥不可及。我国历史上曾经推出过许多以当前眼光来看也非常科学、合理的居住权保障政策。从质性指标分析来看，“居者有其地”是历史上基本做法，限制性是保障居住权的关键措施，实物分房保障是常见做法，将社会救济作为居住权保障的社会保障工具已经登上历史舞台。目前政府在保障普通民众的居住权利时，需要借鉴这些有益做法。

一、问题的提出

古语云，“宅者，人之本，人以宅为家”，拥有合适的居所是人的基本需求，是人的一项基本权利，也是人类生存和发展必不可少的物质条件，它关系到人能否保持基本的生命体延续。美国前总统胡佛认为，“没有什么东西比住宅更能为谋求人们幸福和社会安定做出贡献。”①前联合国秘书长德奎利亚尔也指出，“住房是人类的基本权利和需要”。②《中国青年报》在一项名为“幸福和房子的关系”的调查中发现， 69. 9% 的人认为“房子是幸福家庭所必须”。近年来，住房成为了我国各界关注度最高、影响最大的问题，居高不下的房价让普通百姓“生有所居”的合理追求逐渐变成了镜中月、水中花，无房可居者甚至栖身在大桥、山洞、管道中。除了这些“流浪汉”，还有更大量“蚁居族”、“蜗居族”，在广州上社村“蚁居”着上万人，在杭州一间130 多平方米的房子里竟然“堆”着30 多人。目前，甚至还出现了居住“笼屋”的人群，出现了在废弃面包车、三轮车蜷缩的城市“吉普赛人”，出现了掘地蜷居的“土行孙”、寄居大树的“鸟人”。这一系列真实的“怪异”事件无疑揭示了目前我国普通大众居住的艰难，也揭示了我国政府在保证人民“生有所居”的居住权工作中的缺位、虚位、弱位问题。

目前，尽管解决人民“无居”问题的方案层出不穷，但“居者无其屋”的现状却依然没有多大改观，哪怕是严格调控两年之后，情况依然如故。作为一个有着“上下五千年”光辉历史的国度，我们曾经创造了“文景之治”、“贞观之治”、“康乾盛世”等诸多国家富强，人民安居乐业的盛世局面，在这些时刻，不仅人民“居者有其屋”，且经济发展、社会和谐，整个国家呈现出了一幅兴盛和谐、繁荣昌盛的景象。既然历史上有盛世治理的经验，我们在建国60 多年的盛世时刻便有必要向历史寻求启迪，找寻解决人民住房难的问题，这也符合诺斯所说的最严谨的逻辑和工具在于数学与历史的判断。③正是基于这种认识，本文力图通过大一统时期的唐、宋、明史料来探寻我国历史上“民各甘其食，美其服，安其俗，乐其业”④的经验与解决“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的做法，以期为我国住房政策提供借鉴。

二、研究设计

本研究力图借鉴规范质性研究的做法，首先确定分析工具，然后确定史料来源，进而依据工具对史料中的变量进行分析。

1. 分析工具与指标

经过概览全部资料，我们发现历史上在保证公民居住权的过程中具有较为确定的阶层分类，即“皇室”、“中央官员”、“地方官员”、“商人”、“平民”等，这5 个阶层就是本文的分析工具。其中，“皇室”是指皇帝及其皇族，包括分封到各地的皇族; “中央官员”是指在中央任职的官员与吏员; “地方官员”是指在地方任职的官员与吏员;“商人”是指从事商业活动的人群，由于我国古代存在着士、农、工、商的人群分层系列，将“商人”置于所有阶层之末，尽管如此，但历代的商人却往往能够利用手中的财富权力影响国家和地方政策，因此我们此处专门将其作为一个单独变量分析; “平民”是指除了前述4 种阶层之外的所有公民。

在考察这些阶层的过程中，主要依赖于5 种共6 个指标，它们为: ①宅基地保证。这是指国家直接，或者委托各级地方政府在住宅建设用地上保证“居者有其地”，要保证人民有地方居住，至于人民在这些地上建设高楼大厦还是茅屋草棚，政府不作规定，这是一种给予地产权的做法。②实物分房。是指政府面向人民，或者某个阶层以实物的形式分给房产让其居住以保障居住权利。③经济保证。这是从购买力上来保证人民居住权的做法，它不提供房产，也不提供地产，只是全额、部分地提供购房、租房所需要的金钱。经济保证有2 种方式，其一( ③a) 为购房补贴，包括减免购房款; 其二( ③b) 为租房补贴，包括减免租金。④救济保障。这是最低限度保障居住权的做法，主要通过对处于特殊状况的人民，如因水旱、战乱等引起的流民、乞丐等提供的临时避难性居住场所。⑤限制性保障。这是补充前述4 类指标的逆向指标，通过它来考察历史上政府在保证居住权时对于强势人群拥有过多住房以至于抑制、侵犯了弱势人群的居住权时的制约措施。这6 个指标是分析史料的基本抓手，我们通过将历史资料中反映出来的做法按照这些指标聚类，然后厘清聚类中所呈现的政策绩效和规律性。

2. 史料来源

本研究的资料收集工作始于2011 年3 月27日，止于2012 年1 月7 日，这段时间我们主要在兰州大学、西北师范大学、山东大学、山东建筑大学等高校的图书馆、历史专业所在院系资料室与甘肃省图书馆展开了艰难的资料检索工作。实事求是地说，检索居住权保障的史料，与大海捞针无异，我们既要浏览《资治通鉴》、《唐史》、《宋史》等通史类资料，还要详细阅读《唐焦延隆等居宅间架簿》、《营缮令》、《勘查功臣庄田疏》等专门史类的资料。经过了大约10 个月的努力，我们确定了刊载大一统时期住房保障、住房管理、房产管理等内容的《唐六典》、《吐鲁番出土文书》、《旧唐书》、《宋会要辑稿》、《全唐文》、《湘山野录》、《梦粱录》、《明太祖实录》、《明史》、《勘查功臣庄田疏》、《皇明经世文编》、《敦煌社会经济文献真迹释录》、《唐会要》、《续资治通鉴长编》、《宋史》、《册府元龟》、《隋唐长安城和洛阳城》、《太平广记》、《明太祖实录》、《勘查功臣庄田疏》、《建炎以来系年要录》、《救荒活民书》、《明太祖宝训》、《大明会典》、《荒政辑要》等史料作为我们的史料库。在史料之外，我们还搜集到了少许当代的相关研究成果，这是我们史料数据库的补充资料，它们主要包括《十六世纪明代中国之财政与税收》、《隋唐长安城和洛阳城》、《泊宅编》、《唐亩考》、《唐朝人住房面积小考》、《三千年疫情》、《宋代几种社会福利制度——居养院、安济坊、漏泽园》、《中国古代的住房权问题》、《明清“收养孤老”律例与社会稳定》、《宋代房屋租赁形式及其主体构成》等。尽管这些当代资料属于二手，甚至三手信息，但对于补充历史文献具有重要作用，本文也将其作为重要的资料源头。

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