胡宏伟等：我国政府购买社会组织居家养老服务现状

政府购买居家养老服务已成为现代老龄化社会发展的必然选择。在对政府向社会组织购买居家养老服务概念进行界定的基础上，对国内外已有实践进行梳理，获得在政府购买社会组织居家养老服务中，竞标购买模式是最优模式，政府主导、社会组织起中坚作用，社会组织建设需相对成熟等经验。同时指出，在我国政府购买社会组织居家养老服务过程中，在安排者、生产者和消费者三方分别存在政府购买意愿低、社会组织运作机制面临困境、消费者公民意识淡薄等问题，最后从认知和执行层面提出加强老人赋权、促进社会组织独立性等对策，并构建包含政府、社会组织、老年人协会等评估组织、志愿者、社区工作者和老年人6个主体的竞标购买模式。

一个国家或者地区，60岁及以上的老年人口占总人口的比例达到10％，或65岁及以上的老年人口这一比例达到7％时，则该国家或地区就步入老龄化社会。[1]据第六次全国人口普查调查结果，我国60岁及以上人口占全国总人口的13.26％，比2000年人口普查上升2.93％，其中65岁及以上人口占8.87％，比2000年人口普查上升1.91％。[2]可见，我国老龄化严重，且老年人口数量急剧增加。此外，随着社会经济的不断发展，传统的家庭养老模式在家庭结构小型化、核心化的发展趋势下正不断丧失其优势；机构养老也难以满足老年人日益增长的养老需求。因此，居家养老成为当下我国老年人养老方式的良好选择。

居家养老旨在解决老年人养老这一社会公共问题，具有公共服务特征。所以，政府是我国居家养老事业的责任主体，但政府无法包办一切。正如政府失灵理论认为：通常情况下政府所提供的公共物品无法满足所有人的需求。这就为社会组织介入居家养老服务提供了理论依据。社会组织不以盈利为目的，是提供公共服务的重要力量。但我国公民社会正处于起步阶段，社会组织自身在运作机制和资源获取方面存在困境，同时存在专业化水平较低、社会影响力和公信力不足等问题，导致其所提供的社会公共服务仍处于低等化、片面化水平。可见，居家养老服务的提供需要政府和社会组织协同合作。

但由于政府购买居家养老服务正处于起步和探索阶段，在实际购买过程中仍存在职责分工不明确、监督机制落后等问题。为此，本文将具体讨论如下问题：(1)政府与社会组织在提供居家养老服务的过程中是如何合作的，其基本模式和运作过程如何？(2)政府与社会组织合作供给居家养老服务的过程中有哪些经验可鉴，有哪些问题亟待解决？(3)如何解决政府与社会组织合作供给居家养老服务过程中存在的问题？

一、相关概念与理论依据

(一)相关概念界定

1.社会组织

社会组织通常又称为民间组织、非政府组织、非营利组织、第三部门、公民社会、志愿者组织、慈善组织等，其不以营利为目的，不同于政府机关和企业组织，其行动不是追求剩余利润分配，而是为了完成其特定的使命。[3]

2.居家养老服务

对居家养老服务的界定引用2008年全国老龄办颁布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》中的含义：“居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容”。[4]居家养老服务的主要内容包括为居家的老年人提供生活照料、家政、康复护理和精神慰藉等全方位、多层次的服务，这些服务可分为满足基本需要的服务和提高生活品质的享受性服务。

3.政府购买服务和政府购买居家养老服务

政府购买服务是政府通过公共财政预算的手段，以契约购买的方式，将一些公共服务事项委托给有资质的服务机构来为有服务需求的公众提供服务，履行政府服务大众的社会职能的行为；政府购买居家养老服务是以公共财政预算为手段，政府作为公共服务的购买方，行使公共权力，以契约购买的方式为老年人提供服务。

(二)理论依据

1.政府购买服务理论

在美国，“政府购买服务”被称为合同外包。1990年，Gary Hamel和C K Prahalad首次在发表于《哈佛商业评论》的题为《企业的核心竞争力》中提出“外包”这个词。私营部门和非营利部门是合同外包特定的使用对象。[5]“合同外包的实质是以契约委托的方式，转由民间营利或非营利组织来生产与供应，也即原来由公共部门内部以正式命令连锁结构提供的服务现在被政府以人民税收所执行的采购任务的方式转移到了组织外部”。[6]其运行模式是政府以合同的形式将所需的服务承包给那些有能力并且能够提供高质量服务的服务供给方。[7]

2.福利主体多元主义理论

Titmuss R最早提出福利主体多元化，他在《福利的社会分工》中指出，社会福利是由社会福利、财税福利和职业福利三者相互配合、共同作用的一个体系。[8]Johnson N在其代表作《转变中的社会福利：福利多元主义的理论与实践》中指出，提供集体福利部门应包括公共部门、非正式部门、志愿部门和商业部门。[9]

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