丁建定：中国养老保障制度整合与体系完善

[摘要]中国养老保障制度体系已经初步建立，但内容体系存在缺失、结构体系碎片化严重、层次体系主体责权关系不均衡。中国养老保障制度应通过建立一些应对养老需求的新的制度项目以完善其内容体系，通过制度整合完善其结构体系，通过责权关系的均衡完善其层次体系，进而建立起更加公平可持续的养老保障制度体系。

[关键词]养老保障；养老保险；养老制度

一、养老保障制度整合与体系完善的分析框架

本文尝试运用基于制度体系的历史研究和整体分析所提出的“社会保障制度三体系”的分析框架。该分析框架认为：社会保障制度体系应包括内容体系、结构体系与层次体系。内容体系主要是指社会保障制度的基本项目构成，它表明社会保障制度对社会问题的覆盖面，反映社会保障制度对社会风险的预防和保障能力，现代社会保障制度的内容体系包括社会保险制度、社会救助制度、社会福利制度与基本社会保障服务；结构体系主要是指社会保障制度的对象构成，它表明社会保障制度对社会成员的覆盖面，反映社会成员享受社会保障权益的普遍程度，因而反映社会成员享受社会保障制度的公平程度；层次体系主要是指社会保障制度主体之间的相互关系，它表明社会保障制度各种主体参与社会保障制度的程度，反映出在社会保障制度中、社会与个人的责权关系。在社会保障制度体系中，内容体系是基础，社会保障制度的功能在于预防和减轻社会问题对民众生活的影响；结构体系是核心，社会保障制度的对象是各种社会成员；层次体系是关键，社会保障制度应该是政府、社会与个人之间的共同责任。社会保障制度内容、结构与层次体系之间应该相互协调，缺一不可。[1]

该分析框架认为，社会保障制度体系发展的规律是，各国首先建立社会保险、社会救助、社会福利等社会保障制度内容体系，接着开始进入通过制度整合等手段，完善社会保障制度结构体系，同时，将社会保障服务引入社会保障制度体系，并根据社会保障制度内容与结构体系的变化，合理调整社会保障制度的责权关系，完善社会保障制度层次体系，进而实现整个社会保障制度体系的完善。根据该分析框架分析中国养老保障制度体系，可以做出如下准确的判断：中国养老保障制度内容体系基本建立但仍然存在缺陷，养老保障制度开始进入通过制度整合实现结构体系的完善阶段，在完善养老保障制度内容体系和推进制度整合实现结构体系完善的过程中，需要合理调整养老保障制度中的责权关系，从而完善养老保障制度的层次体系。[2]

二、养老保障制度整合与体系完善的关键问题

经过以来30多年的发展，中国养老保障制度内容体系取得了显著发展，养老保障制度对老年问题的覆盖面逐步扩大，不仅建立起应对老年人收入风险的养老保险制度，而且开始逐步建立应对老年人养老服务需求的社会养老服务体系，应对高龄老年人养老服务需求的高龄津贴制度逐步推广，一些地方开始试点建立应对老年人长期护理风险的老年长期护理保险制度，从而初步建立起包括养老保险制度、社会养老服务体系、高龄津贴制度和老年人长期护理保险在内的养老保障制度内容体系，为应对老年人面临的各种风险，满足老年人各方面的养老保障需求发挥了明显的作用，养老保障制度也因此成为中国社会保障制度内容体系中较为完善的方面之一。

但是，中国养老保障制度内容体系中存在明显的缺陷，这成为影响养老保障制度体系完善的核心问题。首先，老年长期护理保险制度尚未建立。老年长期护理保险制度是与养老保险制度与医疗保险制度不同的社会保险制度项目，其所应对的风险是老年人长期护理风险，这种风险既包括部分的收入风险，也包括部分的健康风险，因此，是一种具有一定独立性的风险，需要专门的社会保险制度加以应对。目前世界上部分国家已经比较成功地实施长期护理保险制度，老年长期护理保险制度的缺失是中国养老保障制度内容体系不完善的显著表现，其直接后果是几乎所有老年人的老年长期护理风险缺乏有效的制度应对，并导致基本养老保险制度与社会养老服务体系的巨大压力。

其次，社会养老服务体系尚未建立。社会养老服务体系不同于基本养老保险制度，前者主要应对老年服务需求，后者主要应对老年基本收入需求，前者的功能在于提升老年生活满意度与幸福度，后者主要满足老年人的基本生活，基本养老保险制度与社会养老服务体系相结合，共同构成养老保障制度体系的基本要素。社会养老服务体系尚未建立是中国养老保障制度内容体系不完善的另一显著表现，致使大部分老年人养老服务需求缺乏制度应对，使得基本养老保险制度功能被动扩大。

中国养老保障制度结构体系也逐步发展，并已初步建立起全覆盖的养老保障制度，在城镇主要包括机关事业单位养老保障制度、城镇职工基本养老保险制度、城镇居民基本养老保险制度，在农村主要包括新型农村社会养老保险制度、农村五保户供养制度、农村计划生育户奖励扶助制度等，此外，还有失地农民养老保障制度与农民工养老保障制度等。除了上述不同群体的基本养老保障制度之外，还在逐步建立针对所有老年人的社会养老服务体系，正在试点推行的高龄老年人的高龄津贴制度，实施多年的农村老党员补贴制度。上述针对不同社会群体的各种养老保障制度的建立，使得养老保障制度对社会群体的覆盖面逐步扩大，初步实现基本养老保障制度人群全覆盖，养老保障制度因此也成为中国社会保障制度中全覆盖水平最高的制度项目之一。

但是，中国养老保障制度结构体系的缺陷是显而易见的，不仅存在基本养老保险制度、社会养老服务体系等不同养老保障制度项目在不同社会群体中的结构差别，而且存在着养老保障制度在城乡之间的显著差异，更重要的是在城乡人口中存在明显差异，城镇养老保障制度存在三种不同群体的不同制度，农村与养老保障相关的制度存在四种不同群体的不同制度，尤其是机关事业单位职工养老保障制度改革滞后，使其成为目前社会关注的焦点和热点问题，此外，还有介于城乡之间的农民工养老保障制度与失地农民养老保障制度。

显然，中国养老保障制度在结构上是割裂的，也就是存在所谓的养老保障制度碎片化。针对不同社会群体逐步建立不同的养老保障制度，虽有助于实现养老保障制度的全覆盖，并成为中国养老保障制度结构体系发展变化的显著特点，但是，碎片化的养老保障制度结构体系导致不同社会群体养老保障公平性受损，养老保障待遇差别显著，养老保障制度管理效果不佳，成为中国养老保障制度整合与体系完善的关键问题之一，这也是国务院首先决定要实现城乡居民基本养老保险制度统一的根本原因之所在。

中国养老保障制度层次体系也逐步建立并走向不断完善，初步建立起不同养老保障制度内容与不同社会群体的养老保障制度中不同的责权关系，个人账户制度及其功能虽然受到社会质疑，但统筹与个人账户相结合依然是中国基本养老保险制度的原则，城镇职工基本养老保险待遇标准连续提高，中央政府对基本养老保险制度的财政补贴制度基本形成，“研究制定渐进式延迟退休年龄政策。……健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度。……加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”写进了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》之中，“建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度”也写进《国务院关于加快养老服务业发展的若干指导意见》之中。上述制度措施奠定了养老保障制度中政府、社会与个人之间的责任关系，促进了中国养老保障制度体系的发展。

然而，中国养老保障制度层次体系亦即责权关系是极为复杂的。机关事业单位基本养老保障制度除部分试点地区外，基本上仍实行全额财政责任，且退休金替代率水平比较高。城镇企业职工基本养老保险制度实行统账结合原则下的企业与个人缴费，中央财政予以补贴的比例制责任机制，企业职工基本养老保险待遇水平连续提高。城镇居民基本养老保险制度实行个人缴费、中央政府与地方政府补贴的定额责任机制。新型农村社会养老保险制度实行个人缴费、集体补助、政府补贴的三方定额责任机制。农村五保供养制度、计划生育户奖励扶助制度以及农村老党员津贴制度实行中央与地方财政分担的全额财政供款责任机制。失地农民养老保障制度实行个人缴费、征地补偿费补贴相结合的责任机制。农民工基本养老保险制度根据其制度选择实行不同的责任机制。此外，包括企业年金与职业年金在内的多层次养老保障制度、适度延迟退休年龄政策以及养老保障制度财政预算制度等方面的进展缓慢。

层次体系不合理是影响养老保障制度体系完善的重要因素，导致不同养老保障制度项目间责权关系的差异，造成不同社会群体养老保障制度责权关系的不均衡，尤其是政府责任在不同养老保障制度项目与不同社会群体养老保障制度中的显著差异，不仅影响养老保障制度内容体系中不同制度项目的发展和完善，也影响到养老保障制度结构体系中不同社会群体的养老保障制度间的公平性，更是影响中国养老保障制度可持续发展的关键因素。

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