罗伯特·普森:中国养老保险体系改革

摘要：本文讨论了中国养老保险体系面临的人口老龄化、管理分散、缺少前期投入和投资收益率低等问题与挑战，分析了造成这些挑战的原因，重点关注了中国养老保险体系下的城镇企业职工基本养老保险体系，并提出了一些对策和建议。

【内容提要】

本文讨论了中国养老保险体系面临的人口老龄化、管理分散、缺少前期投入和投资收益率低等问题与挑战，分析了造成这些挑战的原因，重点关注了中国养老保险体系下的城镇企业职工基本养老保险体系，并提出了一些对策和建议。

【关 键 词】养老保险体系/人口结构/挑战

一、中国养老保险体系面临的挑战

过去15年，中国在扩大养老保险覆盖范围方面取得了巨大进展。1997年以前，国企为职工提供的是所谓的历史遗留养老保险，并不需要定期缴费。1997年后，中国建立了养老保险缴费体系，2011年覆盖了超过2.8亿城镇居民①。近年来，中国为农村人口建立了养老保险体系。截至2012年底，农村养老保险体系覆盖的人口达到近4.6亿人②。按照目前的设置，“中国养老保险体系”实际上由四个主要子系统组成：城镇企业职工基本养老保险体系(UEPS)，覆盖的是城镇职工，主要是大型民企和国企职工;近年来建立的农村基本养老保险体系，允许农民自愿向个人账户缴费，并由地方和中央给予补贴;新建立且规模较小的城镇非居民基本养老保险体系，结构与农村基本养老保险体系的结构相似，这个系统有时被看作是城镇企业职工基本养老保险体系的组成部分;公务员养老保险体系，覆盖了政府机关和事业单位的大部分职工，他们不需要缴费。

但是，这些养老保险体系面临着艰巨和紧迫的挑战。有些挑战是中国深层次经济和人口结构变化趋势造成的结果;另一些挑战来自中国养老保险体系的设计，尤其是管理分散的问题。从长期来看，目前的安排是不可持续的。

(一)人口结构的不利因素

中国过去一直享受着“人口红利”，即就业人口庞大，退休人员相对较少。人口红利使中国可以用目前的养老保险缴费来支持养老保险支出，但这一有利条件很快会随着人口老龄化而逆转。

截至2013年，中国13.9亿人口中有68.1%属于劳动年龄人口(定义是15-59岁)③。相比之下，德国的劳动年龄人口占59.8%，美国占60.7%，日本占54.6%。2013年，中国60岁以上(含60岁)的人口仅占13.9%。相比之下，美国60岁以上(含60岁)的人口占19.7%，德国占27.1%，日本占32.3%。2013年，中国60岁以上人口与劳动年龄人口的比例是1∶4.9，这个比例很容易用目前的养老保险缴费来支撑养老保险支出。

但很遗憾，这一有利的人口结构因素将快速恶化。根据中国2010年最新人口普查结果，老龄人口的增长速度正在加快。根据中国统计局数据，中国劳动年龄人口占总人口的比例在2010年达到峰值，2012年中国劳动年龄人口的绝对值减少了345万。根据目前预测，中国65岁以上(含65岁)的人口在21世纪30年代初将翻一番④。到2050年，如果政策没有大的调整，中国劳动年龄人口与退休人口的比例将低于1.6∶1。

人口结构压力对政府管理的养老保险体系以及对退休人员的家庭养老支持会带来巨大负担，即子女需要照顾年迈的父母和祖父母，也就是4-2-1问题：即一个孩子必须照顾两位父母和四位祖父母。随着中国公共卫生事业的持续改善，中国人将更加长寿，这一问题会变得更加严峻。

人口结构的变化并非中国独有的问题。事实上，与中国相比，2050年欧盟、日本、韩国和新加坡的劳动年龄人口与退休人口的预测比例更低。但中国的独特之处在于，这一人口结构变化发生得太快，远远快于其它发达国家。这就意味着中国在人均收入远低于其它发达国家的时候，就必须应对人口结构变化带来的负面影响。中国将是最早进入老龄化的发展中国家之一，人口结构压力对政府管理的养老保险体系和对退休人员的家庭养老支持带来巨大负担。因此，中国必须尽快应对养老保险体系的挑战，原因是这些挑战将给政府财政带来巨大压力，并拖累经济增长。

(二)管理过于分散

按非公务员职工的养老保险支出计算，中国的养老保险体系中最大的是城镇企业职工基本养老保险体系，主要覆盖大企业的城镇职工，包括外企、民企和国企。近年来，中央政府又建立了两个自愿缴费的养老保险体系，一个针对农民，另一个针对城镇非就业居民。即便是在城镇企业职工基本养老保险体系内，管理也非常分散。城镇企业职工基本养老保险体系由省、市政府出资和管理，基本规定常常大相径庭。

城镇企业职工基本养老保险体系管理分散和缴费期长(至少缴费15年)的问题是中国劳动力流动的主要障碍。根据中央政府最新的指导意见，当个人从一个移居到另一个城市，在理论上可以获得其个人累积的养老保险福利。但现实情况是，将累积的养老保险福利从一个城市转移到另一个城市有很多行政上的障碍。例如，没有一个集中的记录保管系统，而且每个地区对于是否符合条件都有自己的规定。

因此，在实际操作中，个人移居新城市后其养老保险的转移接续将很有可能面临极大障碍。首先，个人通常必须被迫放弃一部分累积的养老保险福利。其次，新城市可能有不同的规定或对同一规定有不同的解释。最后，移居可能会重新设置领取养老保险的时间，也就是说个人必须工作更长的时间才可以领取承诺的养老金。所有这些后果都可能让个人放弃到另一个城市寻找更好就业的机会。

养老保险体系和户口制度的相互作用增加了劳动力流动的障碍。任何中国人要在一个地区永久居住并获得领取社会福利的权利，都必须有当地户口。因此，拥有农村户口的人没有权利在他们工作的城市领取社会福利，包括城镇企业职工基本养老保险体系给予的福利。由于没有养老保险，没有当地城市户口的人就很难永久地移居到可以提供更好工作机会的城市。

此外，目前分散的系统是不公平的。在城镇居民中，中央政府或政府部门的职工可以享受公务员养老保险体系所提供的丰厚的养老金，而且还不需要缴费。甚至在城镇企业职工基本养老保险体系下，较富裕城市的居民每月也比其它地区的居民享受更高的养老金，原因是各地的平均生活成本不同。

总体而言，公务员养老保险或城镇企业职工基本养老保险体系覆盖了中国成年人中不到一半的人口。其他人要么没有养老保险，要么只有近年来建立的自愿缴费农村基本养老保险或城镇非就业居民基本养老保险。2009年末推出的农村基本养老保险体系增长迅速，但城镇非就业居民基本养老保险体系的覆盖面要窄得多。尽管如此，由于参加这些自愿体系的人缴费金额很少，即使加上政府的补贴，养老金也很低。

(三)资金不足

在大多数城市，城镇企业职工基本养老保险体系的资金来自单位缴费(称为“社会统筹”缴费)和职工缴费。单位的缴费比例是职工工资的20%，个人缴费的比例是工资的8%。单位缴纳的部分被地方政府纳入统筹资金，用以支付目前退休人员的养老金。换句话说，单位缴纳的部分被明确用于现收现付的固定收益计划。相反，职工缴纳的部分被存入个人账户。退休后，职工每月有权利领取该账户中一定的比例，基于139个月的年金系数。

但是，大多数地方政府都发现社会统筹的缴费不足以支付目前的养老金，包括1997年引入城镇企业职工基本养老保险体系以前的历史遗留养老保险。这些地方政府的应对方法是从个人账户“借款”，以支付承诺给目前退休人员提供的养老金。个人账户的大部分缴费实际上都被挪做他用。预测表明，个人账户的资金缺口高达90%。这就是普遍的“空账户”问题。

因此，城镇企业职工基本养老保险体系目前主要是现收现付的模式。这样做的后果很严重，因为前面已经提到，中国享受人口红利的时代已经结束，这将倒逼政府注资并投资养老保险资金，以应对即将到来的人口结构挑战。更严重的是，“空账户”这一普遍存在的问题损害了中国职工对养老保险体系的信任。虽然地方政府会对这些个人帐户付予利息，但许多职工怀疑最终能否领取个人账户里的本金，更不用说政府承诺的本金加利息。

(四)投资选择有限

即使个人账户的资金实际上被用于投资，而不是被用来支付目前的养老金，这些资金也只能购买中国国债或存入银行，而且两者的利率都很低。回报很低是因为这些“安全”投资的利率在过去10年由于各种政策原因被政府压得很低。由于投资回报低和中国工资快速上涨的问题，预计养老金替代率相对较低。也就是说，退休后养老金与工作期间平均收入之比相对较低。例如，个人账户每年的利率大多是2%，但银行存款目前的利率是每年3%左右。因此，个人账户每年4%的回报可以使目前个人账户的养老金收入几乎翻一倍，但这些回报仍然赶不上工资上涨的速度。为了补充城镇企业职工基本养老保险体系支付给职工的养老金收入，中国政府又引进了另一个储蓄工具“企业年金”。这是一个有全额资金保障的职工福利个人账户，相当于美国的401(K)账户。支持企业年金的单位必须向这些个人账户缴费，职工可以自己选择是否缴费。退休以后，职工可以从账户中提取这些资金，可以一次性提取，也可以一年提取一次。

不幸的是，企业年金在中国并不流行。2012年共有1847万个账户，仅占城镇企业职工基本养老保险体系人数的6%。参与比例低可能是由于单位和职工向企业年金缴费的税收激励不足造成的。例如，虽然企业年金的投资收益免税，但许多类型的投资收益在基础所得税体系下已经免税，包括中国证券交易所转让上市股票的资本利得和国债利息。因此，企业年金的额外税收补贴，即投资收益免税，对大多数人来说吸引力相对较小。

此外，企业年金的投资选择受到严格监管：建立企业年金的单位不能将资产的30%以上用于投资股票，这一规定直到近期才有所松动;另外，至少要将资产的20%用于投资货币市场工具。这些限制降低了投资的潜在收益和职工潜在的养老金收入。

二、导致中国养老保险体系陷入困境的因素

包括人口结构在内的多个因素造成了中国养老保险体系目前的困境。

(一)人口结构因素

中国预期的人口结构挑战是上世纪60年代开始的人口结构变化以及70年代政府推行的政策所导致的。在上个世纪60年代，由于死亡率大幅下降，出生时的预期寿命从45岁提高到60岁，其结果是中国人口的大幅上升。之后，中国的生育率从60年代末的6胎下降到70年代中期的4胎。此后，生育率逐渐下降至2013年的1.6胎，远低于大多数人口统计学家认为种群更替所需的2.1胎⑤。

上世纪70年代初，中央政府开始推行“晚、息、少”政策。通过全国范围内的大规模公共卫生和宣传项目，政府鼓励人们晚婚晚育、间隔生育和少生育。现在看来，“晚、息、少”政策在缩减家庭规模方面比较成功。

1979年，在邓小平的领导下，中央政府制定了广为人知的“计划生育”政策。在这一政策下，部分居民(主要是城镇居民)被正式限制只能生育一胎。这一政策也有例外，尤其是许多农村家庭可以生育二胎;即使是在城市，如果夫妻双方都是“独生子女”，也可以生育二胎。与其它因素相比，计划生育政策的准确效果还存在较大的争议。根据某些估算，这一政策导致少生了4亿人，而另一些估算则认为，这一政策仅导致少生了1亿人。

(二)管理因素

中国养老保险体系的分散既是政策有意选择的结果，也具有历史偶然性。养老保险体系分为几个子系统(城镇企业职工基本养老保险体系、农村基本养老保险体系和城镇非就业居民基本养老保险体系)是合理的政策选择造成的。在上世纪90年代，无论是从经济还是行政的角度，要将城镇企业职工基本养老保险体系的覆盖范围扩大到农村是非常困难的。例如，28%的强制缴费对农民来说是完全无法承担的。

相反，城镇企业职工基本养老保险体系的分散管理，即各省市自己管理养老保险，则主要是历史原因造成的。在1997年改革以前，大多数养老保险是国企在地方管理的。在很大程度上，1997年底的养老保险改革旨在覆盖这些国企职工，包括下岗职工和在被民营化企业工作的职工。因此，把养老保险统筹放在地方，对中央政府来说，是影响和负担最小的决定。

但是，当上世纪90年代初建立城镇企业职工基本养老保险体系的时候，中国国内的人口流动趋势才刚刚开始加速。因此，当时对省际和省内人口流动的影响没有引起足够的重视。无论如何，中央政府已经决定加快农村向城市的人口流动，但由于没有决定进行，这加剧了分散的养老保险体系对劳动力流动的制约。

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