石人炳 章洵：拉美国家养老金制度的两轮改革的剖析及其对我国的

拉美国家养老金改革分为两个阶段，表现出不同的改革倾向。第一轮改革发生于20世纪80年代，主要代表国家是智利。1981年智利进行了私有化改革，引入全部或部分缴费确定型个人账户模式，取代了过去给付确定制现收现付模式，改革在一定程度上满足当时智利国内经济的发展和政治的需要，有效地培育了国内金融资本市场。21世纪初，拉美国家掀起了第二轮改革浪潮。在10多年里，先后有其他9个拉美国家跟随智利的步伐进行了养老金的改革，改革关注的主要点是加强政府在养老保障中的责任，建立公共团结基金以及“个人账户”的改良。

一、拉美国家第一轮养老金改革——“个人账户”模式实践

“现收现付”制模式在养老金制度设计上是以近期横向平衡为指导原则基金筹集方式，主要特征是“以支定收”的给付确定模式。财政来源于国家税收和个人缴费，养老金的待遇是根据上年度开支额再由本期金额增减额进行调整。而“个人账户”制则是“以收定支”的缴费确定模式，由劳动者按一定比例进行缴费，缴费金额全部记入养老金的“个人账户”，养老金的收益与参保期间的缴费具有正向关联。

20世纪90年代，智利由“现收现付制”转变为“个人账户制”的改革内容主要包括：第一，养老金财政机制上，从国家的税收和个人缴费变为依靠个人储蓄或缴费；第二，缴费群体上，缴费群体的多样性变成限定性的群体，主要集中于有正规职业的人群中：第三，待遇群体上，待遇群体限定性转变为多样性，只要满足缴费条件就可以享受养老金待遇：第四，保障的形式上，从社会保险转变为个人储蓄；第五，养老金管理上，从政府机构营运管理转变为私人基金营运机构管理；第六，在风险分担机制上，从原来的社会共同分担转变为个人承担风险。下面以列表显示拉美第一轮养老金模式变化的内容。

表1

改革后，养老金的“个人账户”模式在一定程度上刺激了经济的发展，提高了资金运营效率，有效地繁荣了国内的金融市场，促进了国内经济的发展，到20世纪90年代，智利已成为拉丁美洲经济增长的楷模。

本文将从养老金的覆盖面、养老基金营运与管理以及政府责任界定等三个方面对第一轮改革进行分析。

l.养老金的覆盖面

个人账户模式在养老金的缴费和待遇之间建立一种很强的联系，使工人把缴费看作为个人储蓄而不是作为税收。这样在一定程度上能激励员工缴费的热情，扩大了养老金的覆盖面和提高缴费率。但这种影响仅限于正规职业范围，由于拉美许多国家历史的原因导致了养老保障制度存在非常严重的行业和职业之间的条块分割现象。因此，本文将从正规职业与非正规职业两方面来分析养老金制度的覆盖面。

(1)正规职业覆盖面

养老金私有化改革以后，覆盖范围逐年稳步增加，极大地刺激了工人缴费积极性。以智利为例，私有化的养老金制度已经覆盖了智利的大部分工人，其余的由社会保险计划或者专门的机构来保障，如军队和国家警察等。近年来的具体缴费状况见表2。对缴费覆盖面有多种统计方法，智利官方采用实际覆盖的人口除以所有的潜在的应该被覆盖的人口数。而世界银行提出了三种衡量覆盖经济活动人口的指标：第一种是缴费人口与经济活动人口比值，经济活动人口是比工作人口范围更广的指标；第二种是缴费人口与雇员人口的比值，雇员人口指超过20岁、正在从事某种工作的人群，包括那些在休假、病假中并且在这期间不获得工资的人，还有自称为失业的人；第三种是缴费人口与有工资收入人口的比值，有工资人口包括为政府或者个人打工的人群，家庭中雇员也包括其中。

表2智利经济活动人口养老金覆盖面

从上表可以看出，自1989年以来，智利私人账户养老金制度覆盖的正规职业劳动力处于稳步增长和平稳的态势。智利通过个人养老储蓄金制，清晰地界定工人在养老保险储蓄中的财产权，提供恰当的工作和投资刺激因素，提升了工人个人的自由和尊严。随着投保者的增加，收益率的增高，积累了规模巨大的养老金。截止至2007年10月，智利养老金管理公司系统已经负责管理强制性储蓄账户8，883，459个，其中男性账户占54%，女性占46%，这些账户的平均余额为6，099，000美元。

(2)非正规职业覆盖面

从表2我们可以看出，养老金个人账户中的资金积累与缴费是直接相关的，缴费越多，个人账户积累越多，越能刺激个人进行缴费。同时这样一种养老金制度是强制性覆盖所有的正规就业者。但是在养老金进行改革以后缴费者占经济活动人口的比例是逐渐下降的。实际上，总就业人口的覆盖面并没有扩大，在一定程度还有缩小的趋势。主要影响来自于非正规行业的影响，大量女性、个体经营业主、灵活就业人员以及低收入群体未加入养老金计划。原因有三：其一，非正规就业者参加养老金计划是自愿性的，由于AFP高昂的固定管理费用等原因导致大量收入弱势群体主动放弃加入养老金计划。其二，较高的失业率。大部分失业群体集中在非正规职业，由于他们工作流动性强、周期短、不稳定性强，所以这部分人的缴费积极性不强或者因为失业而中断缴费。其三，非正规职业者大部分集中在低收入群体和妇女，而他们参保率较低。智利养老金计划的覆盖率与性别和工资水平有很大关系。最富有的人群中男性和女性的养老金覆盖率分别为77.1%和84.4%，而最贫穷的人群中男性和女性的覆盖率只有53.8%和49.8%。

覆盖率是衡量养老金系统有效性的重要指标，如果一个养老金系统不能够覆盖需要被覆盖的人口，即使其他方面做得再好，也违背了提供收入保障的初衷。拉美国家改革后，覆盖率反而有所下降，可见在养老金制度设计中，国内劳动力市场结构多样性特征和劳动者职业多样性的因素，远比建立单一“个人账户”对于提高覆盖面影响更大。当然，其他因素也会影响到养老金的覆盖面。比如：待遇给付形式、基金的管理机制、退休政策等。

2.养老基金营运与管理

拉美国家养老金第一轮改革主要内容包括：为每个雇员建立养老金个人账户，缴费比例为雇员工资的10%，全部存入账户，成立单一经营目标的养老基金管理公司(AFP)，由其负责账户收费、管理以及基金的投资运作；雇员自由选择AFP，退休时养老金给付由账户积累资产转化为年金或按计划领取；成立养老基金监管局，负责对AFP的监管并由政府提供最低养老金保障，完全将养老金的投资与营运推向了市场，收益的风险完全推向个人。

改革前“现收现付”模式下的养老金制度，政府掌控下的养老金管理效率低下，政治上容易滋生腐败和产生严重的社会不公平现象，政府财政支出压力加大。拉美国家推行个人账户的改革初衷是为了建立一个完美养老金营运的机制，在这个机制内可免受政治的干扰。但个人账户基金制在现实运行过程中抗击政治的操控性实际上言过其实了。改革以后的养老金制度在强大的政治的干涉下依然脆弱，例如在玻利维亚，政府对养老金制度改革模糊的政策直接导致了新制度转制规则的界定不清。阿根廷政府也一直延迟支付转制(通过售卖认可债券)债务给基金营运公司，导致基金公司财政赤字发生。

3.政府责任界定

改革前，拉美国家养老金由政府统一管理，政府主要把养老金用于购买政府债券或者投资于公共事业，收益率较低。在巨大财政压力下，单一公共管理模式会造成大量的债务。而基金的管理成本不断提高，还会出现政治腐败等问题。第一轮改革实际上是养老金自由市场化的改革，引入基金私人化管理，初衷是为了提高政府的行政效率，降低行政成本，提高养老金的收益。政府可以制定相关强制缴费的养老金政策和提供有利于养老金投资运营的金融市场和保险市场建立和完善的政策，进而对养老储蓄参与者提供激励。

拉美国家第一轮养老金改革实际效果并不太令人满意，如养老金覆盖面较窄、社会风险分担机制薄弱，使得政府要继续支付大量的养老金，尤其是在新、旧制度转制过程中承担了大量转制成本。主要项目包括：政府主导公共管理机构负责养老金待遇给付；旧制度下固定养老金给付；最低生活保障金和社会救助金；同时，政府要作为养老金私营管理者的担保人。尽管“个人账户”的引入在拉美各国的养老金改革中增强了个人责任，但在“个人账户”项目实施的过程中政府的责任依然不明，拉美国家的某些养老金项目中，由公共部门直接创立管理基金和私人管理部分基金之间政府责任界限也非常模糊。

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