苏海 向德平：中国弱势群体社会政策的演变动因及发展趋势

弱势群体社会政策的发展是同一个国家的社会福利理念紧密联系在一起的，政府可以通过社会政策的制定和实施为弱势群体提供各种社会资源和发展机会，提升其发展能力，拓展社会福利，缓解社会冲突，实现社会整合。当前，中国弱势群体的产生和持续性存在，很大程度上是因为国家社会政策的缺位甚至是歧视造成的。所以，对中国弱势群体社会政策的演变动因及发展趋势进行细致的讨论分析，可以为弱势群体研究提供更多的理论支持，也可以促进中国社会的整体和谐稳定。

一、弱势群体社会政策的背景扫描

社会政策有广义和狭义之分，弱势群体社会政策是针对弱势群体这一特殊群体制定的国家政策，它是与经济政策、公共政策相区分的，基本上可以等同于狭义的社会政策。狭义的社会政策是解决困难群体、弱势群体基本生活问题的国家政策，体现了政府的基本责任，反映了基本的社会公平的需要。[1]弱势群体社会政策的核心价值理念是促进社会公正、保证民众权利、增进社会福利，它的产生是与整个国家经济、社会的发展程度密切相关的，既是弱势群体需求在制度层面的呈现，也是社会政策本身发展完善的一个关键环节。

1.弱势群体社会政策的内涵

弱势群体社会政策是国家在应对社会问题的实践过程中不断发展起来的。德国经济学家瓦格纳把社会政策定义为“运用立法和行政的手段，调节财产所得和劳动所得之间分配不均的问题”[2]。英国的马歇尔教授将社会政策界定为与政府有关的政策，这些政策涉及向公民提供服务或收入的行动，其核心由社会保险、公共救助、健康和福利、住房政策等构成。英国社会政策学者蒂特姆斯教授认为社会政策主要关注的是在资源稀缺的条件下，在市场机制之外通过人类组织来满足人类需求，它是包括社会福利、财政福利、职业福利在内的广泛领域。[3]世界银行将社会政策的目标确定为“消除贫困，促进包容和社会公正，使边缘群体进入全球经济和社会的主流”[4]。上述社会政策的定义基本上阐释了弱势群体社会政策的主要内容，即由政府制定，通过社会救助、社会保险等方式，调整资源分配不均，促进社会公正。

中国的弱势群体社会政策是经济社会发展的产物。由于现代市场经济可能伤害竞争能力较低者，并可能对他们的生活和社会秩序带来严重冲击，因此，从社会公正和社会安全的角度考虑，国家会制定一定的社会政策，对社会或经济资源进行再分配，以公平合理地解决问题。[5]弱势群体社会政策更多的是指以公正为理念依据，以解决社会问题、保证社会弱势成员的基本权利、改善社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列行为准则、法令和条例的总称。[6]总之，弱势群体社会政策的实施对象是贫困、失业等困难人群，其制定和实施的主体是政府，其目标是为了实现社会公正，保证公民权利。

2.国外弱势群体社会政策研究

国外的社会政策研究，是从英国的“济贫法”与德国的“保险三法”制定开始的，基本上经历了强调国家作用的“福利国家”时期、反对国家干预的“自由主义”时期和主张国家与社会相结合的“第三条道路”时期这三个阶段。弱势群体社会政策最初表现为“福利国家”的社会政策体系，具有代表性的研究主要有与弱势群体社会政策相关的社会权利、社会排斥以及社会整合研究。

一是弱势群体社会权利研究。英国的马歇尔教授认为公民的社会权利主要体现在教育制度和社会福利方面，即意味着所有拥有完全公民资格的公民都有享受社会服务和社会福利的权利。这一理论为英国福利国家的建设提供了理论上的重大支持，同时也带来对社会问题的新的理解，即社会问题产生于社会福利制度的不完备，因为在充分满足人们需求的情况下，社会弱者是不存在的。[7]这充分阐释了弱势群体社会政策对满足弱势群体需求、保障公民权利的重要意义。二是社会排斥理论研究。社会排斥理论将社会成员在福利资源中不平等的分配视为部分社会成员被社会排斥的现象，社会政策既会导致或恶化社会排斥，也可以反对社会排斥，实现公民权利，促进社会融合。David认为，主导群体已经握有社会权力，不愿意别人分享，譬如他们担心移民具有潜在的破坏性，因而感到有必要从制度层面对这些人加以社会排斥。Clare指出，弱势群体往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等原因而遭到排斥；特别严重的是在影响到他们命运的决策之处，根本听不到他们的声音；各种社会排斥过程无不导致社会环境动荡，最终危及全体社会成员的福利。这就需要提升弱势群体的参与决策权，保护其基本的政治权利。三是社会整合与社会一体化研究。Bob Huber认为要将对社会群体问题的意识和关注变成一切政策和计划的“主流”，使政策和计划时时刻刻注意到各社会群体的特殊状况与需要；要始终同这些社会群体“站在一起”，从他们的利益出发，促进社会整合。理查·弗克提出了旨在“社会一体化”的政策选择，“社会一体化”是要建成一种让所有社会成员充分享受人权的社会。这就需要有一种治理形式，确保大家都以民主的精神来关心并有效地参与，也意味着塑造一种尊重多样性的宽容的大环境，同时对超越于文化、民族和宗教之上的平等和公正承担起责任。[8]国外弱势群体社会政策研究基本上覆盖了社会政策的实施领域，而且在社会整合、社会公平以及避免社会排斥等方面多角度、跨学科的研究都取得了丰硕的成果。

3.中国弱势群体社会政策的产生

中国弱势群体社会政策的产生是与创新社会管理、建设和谐社会等治国理念紧密联系在一起的。新中国成立以来，政府根据中国国情，不断创新社会管理方式，力求为民众提供更好的生存环境，提升国家总体发展实力。经过长期的探索实践，中共十六大明确提出了构建社会主义和谐社会的战略任务，从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发，构建一个社会组织机制健全、社会管理完善、社会秩序良好、人民安居乐业的社会。和谐社会的理念是中国政府针对21世纪以来社会转型中遇到的各种深层次矛盾和问题提出的治国理念。但是，弱势群体的存在和持续性发展导致了诸多显性的社会问题和潜在的社会冲突，这与和谐社会的理念相悖，不利于社会的协调运行和健康发展。弱势群体社会政策的产生和发展，正是中国不断创新社会管理方式、促进社会和谐稳定的主要对策之一。社会和谐是以各类群体关系良性互动为基础的，一旦某些群体的平衡关系被打破，整个社会的稳定就会受到挑战。弱势群体作为社会的底层群体，他们的社会地位和社会境遇较差，心理承受能力较脆弱，在社会资源分配和权利争取方面被排斥在主流社会之外。只有为其提供合理的政策引导和实际的资源扶持，才能修复受损的社会关系，也才能为经济的持续发展提供一个良好的发展氛围，最终实现社会稳定。“政府对弱势群体的支持，主要体现在作为社会管理者的政府制定相应的社会政策，让全体社会成员公平地享受社会经济发展的效益和福利成果。”[9]改变弱势群体的生存状况，单单依靠弱势群体自身力量是不能完成的，弱势群体的特点决定了他们在复杂的利益博弈中必然处于不利地位。这就需要政府采取有针对性的、优先关怀的社会政策来保护他们的利益，帮助他们改变困境，畅通利益表达渠道，为其创造良好的生活环境。弱势群体社会政策作为创新社会管理的核心要义之一，其制定实施既可以帮助弱势群体改变生活状况、实现人生价值、促进弱势群体的政治社会化进程，也可以更好地协调各群体的利益关系，使社会更有效率地运行。

二、中国弱势群体社会政策的发展阶段

对新中国成立以来弱势群体社会政策的基本发展轨迹进行梳理和分析，有助于我们更好地了解社会政策的特征、演变动因以及存在的不足，为未来政策的发展完善提供借鉴。学术界对中国弱势群体的广泛研究始于20世纪80年代后期对城市贫困问题的关注。陆学艺主编的《当代中国社会阶层研究报告》对中国各类社会阶层进行划分，并对中国底层社会群体给予了特别关注，该报告提出国家应用恰当的社会制度和社会政策来引导社会阶层结构朝着合理的方向演变，最终实现各阶层的互利共赢。[10]2002年九届人大五次会议的政府工作报告要求“对弱势群体给予特殊的就业援助”。这是中国政府文本中第一次正式使用“弱势群体”概念。这一概念的提出成为弱势群体社会政策研究的一个分水岭，表明弱势群体问题已引起党和政府的重视，弱势群体社会政策研究走向新的阶段。

1.弱势群体社会政策的前期准备阶段

从新中国成立到改革开放之前，中国完成了大规模的社会重构，并且围绕民众的基本需要，制定实施了有关女性解放、大众教育等相关政策，同时在城市和农村分别实施了《救济失业工人暂行办法》、《中华人民共和国劳动保险条例》、《关于做好当前五保户、困难户供给、补助工作的通知》等社会救助和社会保险政策。但由于受国家财力等多种条件的限制，这些政策的制定和实施均是本着量力而行的原则进行的，这些救助政策也只停留在“办法”、“通知”层面上，其规范性和实用水平都不高。

在这段时间，中国的各种社会资源都比较匮乏，且主要集中在政府手中，由政府依据个人在社会结构中的位置来进行分配，这就使得很多民众的基本权利被忽略。农村除了五保供养制度，基本没有正式规范的弱势群体社会政策出台，而且平均主义色彩过于浓厚，忽略了很多民众对生活质量的需求，对农村弱势群体的利益造成了不同程度的损害。在城市，社会福利相对好一些，但它们基本上与单位体制联系在一起，并依靠劳动组织来实施，受惠群众并不多，相对独立的社会政策并未形成。总之，这一时期实施的各种政策对维持民众的基本生计、保证就业以及受教育机会起到了非常重要的作用，但就弱势群体本身而言，并未形成正式规范的社会政策。

2.弱势群体社会政策的初步成型阶段

改革开放后至2002年的九届人大五次会议的这段时期是中国发生巨变的时期，也是弱势群体社会政策的一个过渡时期。改革开放后，现代化浪潮逐渐席卷了整个中国，发展市场经济成为社会的基本特征，经济发展与财富积累成为每个群体追求的目标。而与此密切相连的是市场竞争激烈程度不断加深，城乡差距不断拉大，以下岗职工、农村贫困人口为代表的各种弱势群体受到更深刻的冲击，中国社会开始面临新的挑战。

针对这种情况，国家对老年人、妇女、儿童、残疾人、贫困人口、下岗职工等弱势群体进行了政策性扶持，与之相关的《未成年人保护法》、《妇女权益保护法》、《老年人权益保障法》、《国家八七扶贫攻坚计划》、《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》等社会政策陆续出台。这一系列社会政策主要集中在与市场化改革相关的劳动和社会保障领域，是为了应对经济体制改革和改革开放政策带来的各种社会问题和关系不平衡制定的。政府部门逐步放弃了原先集中管理下的带有平均主义色彩的福利制度，取而代之的是更具有普遍规范意义的社会化的社会保障制度。改革开放前，针对弱势群体的社会政策主要是通过政府对社会资源的集中再分配，达到维护社会公平和提高民众生活质量的目标。改革开放后社会政策的目标则更集中于为弱势群体提供最基本的社会保障，为其提供一个有尊严的生活环境，维护社会稳定。在这段时期，弱势群体社会政策逐步成形，其针对性和规范性有所提升，是从平均走向公正、公开的过渡阶段。

3.弱势群体社会政策的逐步完善阶段

九届人大五次会议中的政府报告提出，要关注、帮扶以农民、城市下岗职工、离退休人员为主的弱势群体。在这里，“弱势群体”概念在政府文件中被正式提出，意味着中国弱势群体社会政策的发展迈出了关键一步。从此之后，学者们开始对弱势群体的相关领域进行深入的研究。弱势群体社会政策作为政府部门解决弱势群体问题、改善社会环境的主要应对措施，也逐步走向完善。

新时期以来，弱势群体在生存环境、心理承受能力、社会融合程度以及权益维护等方面都呈现出了新的特征，其所处环境更加复杂、需求层次有所提高、社会融合难度加大。这给弱势群体社会政策的制定提出了新的要求。从2002年开始，针对新的问题，政府部门陆续颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》、《廉租住房保障办法》、《农村医疗救助基金管理试行办法》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《残疾人就业条例》、《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》等一系列配套的社会政策，力求更好地帮助下岗失业人员、流浪乞讨人员、贫困人口以及在市场经济发展过程中被忽略的各种社会弱势群体，改变他们的发展环境，提升他们的发展能力。在这段时期，国家从过度关注经济政策到不断完善弱势群体社会政策，强调加强社会建设和社会管理，就业促进、医疗保险、教育平等、开发扶贫等政策逐步走向完善，初步构建了中国本土特色的社会保障体系。补偿性社会政策与发展性社会政策开始并行，以人为本理念深入人心，逐步由平均主义走向公平、公正，弱势群体社会政策的价值目标初步确定。同时，在实践过程中，也吸收了很多国外的先进经验，初步形成了弱势群体社会政策的理论框架。

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