何文炯：社保要降费更要改制度，农民与职工养老金差距过大须缩小

（浙江大学教授、中国社会保障学会副会长何文炯）

"企业社会保险缴费负担过重，可以适当降低费率，但必须做实缴费基数，更重要的是必须深化改革，优化制度设计。"在CEI中国企业研究所主办的“加强征管、全国统筹和降低费率 新一轮社会保险改革学术研讨会”上，浙江大学教授、中国社会保障学会副会长何文炯作了题为“社会保险制度定位、设计与缴费负担”的发言。

何文炯指出，从学理上讲，用人单位社会保险费负担之轻重，主要决定于社会保险待遇之高低。因此，要保持用人单位的适度负担，就必须保持适度的社会保险待遇水平。从宏观上看，只要保障待遇不变，财政补助政策不变，则用人单位的缴费负担不变，因为社会保险基金收入与支出的总量不变。

因而，社会保险费征收主体的变动不会增加用人单位的缴费负担，但可能会有结构性变化。如果加强社会保险费征收的规范性，则原来较为规范的单位的缴费可能减轻，反之原先不规范的单位的缴费负担则会加重。当前突出的问题是，许多地方的缴费基数不实，导致社会保险名义费率很高，因此要做实缴费基数，规范缴费行为。在此基础上，适度降低费率。

他认为，养老金体系是多层次的。政府举办基本养老金制度，其职责是确保包括农民在内的每一个老年人都有稳定的基本收入，用以购买基本生活资料，用人单位通过办理职业年金（含企业年金）、个人自主购买商业保险，作为补充。社会成员希望年老之后能够过上宽裕的生活，就需要靠自己的奋斗有更多的积累或补充性养老金。

他还认为，前些年个别项目的基本养老金增长过快，导致三大问题：一是养老保险基金平衡压力增大；二是在职与退休收入倒挂，即部分人员退休金比在职员工的实际收入还多；三是城乡差距持续扩大，农民的养老金太低。

“当前很重要的任务是要控制和缩小群体之间的基本养老金差距，尤其是农民与工薪劳动者之间。社会保障是一种国民权益，不是工薪劳动者的专属权。社会保障不能忽视农民，他们同样是国民，而且他们的贡献很大。”何文炯强调。

何文炯认为，现行养老金体系存在诸多缺陷，必须加快改革，他提出三条建议：一是合理界定政府、用人单位和个人家庭的职责，政府建立基本养老金制度，要把补充性保障的决策权交给老百姓。

二是优化制度设计，为基本养老金制度“减负”，使之回归“保基本”，现行职工基本养老保险制度实行统账分离，统筹部分逐步改成国民年金，个人账户部分转为职业年金。

三是加快推进基本养老金制度全国统筹，均衡地区之间的劳动力基础成本，清晰界定中央与地方、财政与社会保险基金之间的关系。​​

以下为演讲全文：

我注意到，本次会议的主办方确定了三个关键词：加强征管，全国统筹，降低费率。然而，把这三个词有机联系起来，却并不容易。我发言的题目是：社会保险制度定位、设计与缴费负担。

首先，我们来谈社会保险费征缴问题，这里需要注意三点。

一是社会保险费减征。这是近几年讨论的一个热点，而且各地也采取了一些实质性措施。但需要注意的是，实际上这件事情很难。因为社会保险需要一大笔支出，其来源主要是社会保险费收入。从社会保险基金收支平衡的角度看，如果社会保险待遇不变，要想减征社会保险费，那基金的缺口就需要由财政来补充。如果财政不增加投入，则减征是很难的。2008年开始，浙江省逐步降低职工基本养老保险的用人单位缴费比率，这是以逐步做实缴费基数为前提条件的。

二是名义费率与实际费率。现在有许多朋友在讲社会保险费率高，那是名义费率。事实上，一个单位的社会保险缴费量决定于费率和缴费基数，现在许多地方没有按照规定的方法确定缴费基数，其实际缴费基数低于规定方法确定的缴费基数，这就使得实缴保费少于应缴保费。

我在2006-2007年间就此专门做过调查和研究，后来一直跟踪研究。不少地方的实际缴费基数仅为按照规定计算缴费基数的50%-60%。所以一定要把名义费率和实际费率分清楚。之所以出现这种局面，主要是因为征缴规则不合理、不清晰，且执行不严格。

当然，从国际上看，我国的社会保险不仅名义费率高，实际费率也不低，其主要原因有三：制度设计缺陷、制度运行效率低、制度转型成本未能及时处理。

三是社会保险费征缴体制转变。今年开始，国家明确社会保险费征缴全部由税务部门承担。事实上，浙江等省份在10多年前就这样做了。现在有人担心，征收体制改革会导致用人单位缴费负担加重，这是一种误解。从学理上讲，用人单位社会保险费负担之轻重，主要决定于社会保险待遇之高低。

因此，要保持用人单位的适度负担，就必须保持适度的社会保险待遇水平。从宏观上看，只要保障待遇不变，财政补助政策不变，则用人单位的缴费负担不变，因为社会保险基金收入与支出的总量不变。

所以，社会保险费征收主体的变动，不会增加用人单位的缴费负担，但可能会有结构性变化。如果加强社会保险费征收的规范性，则原来较为规范的单位的缴费可能减轻，反之原先不规范的单位的缴费负担则会加重。

弄清这些基本概念和基本情况之后，我们可以简单地讨论以下几个问题了。

第一是明确制度定位。就基本养老保险而言，其目的是保障每一个社会成员在年老之后能够有一笔稳定的收入来源，使他具有购买基本生活资料的能力。这是现代社会中，政府必须要做的事情。在古代，可以有“朱门酒肉臭，路有冻尸骨”的惨状，现代社会不应该有这种现象。

因此，绝大多数国家都有基本养老金制度，以确保每一个老年人的基本生活。但需要注意的是，基本养老金的职责是“保基本”，要想更宽裕的幸福生活，则需要靠自己奋斗，靠劳动创造。

所以，各国都发展多层次养老金体系，鼓励用人单位建立职业年金，鼓励个人参加商业保险和互助合作保险，以增加年老之后的收入，即除了基本养老金之外，还有补充性养老金。

这样，我们就可以区分基本保障和补充保障。基本保障是国民权益，讲的是结果公平，人人有份，而且几乎没有差异。补充保障讲的是机会公平，国家创造条件，让社会成员去奋斗、去发展，因而，人与人之间的补充保障有差异是正常的。

同时，还要注意明确养老金在整个老年保障体系中的定位。一般地说，老年人面临的风险主要有四种：贫困、疾病、失能、孤独。据此，就需要有5个保障项目：基本收入保障应对老年贫困风险，医疗保障应对疾病风险，照护保障和无障碍环境应对失能风险，精神慰藉应对孤独风险。

基本养老金制度承担的是老年收入保障职责，旨在解决老年贫困问题。据此，从理论上讲，基本养老金不含医疗费用和保姆费用，因为这两者应当通过医疗保障制度和照护保障制度去解决。当然，我们国家现行制度不是这样，许多人的养老金需要用于看病、请保姆。这是制度设计的缺陷。

第二是制度设计。关于养老金制度，究竟是用哪一种办法更好？学界一直在讨论：用保险的办法，公共福利的办法，还是用救助的办法？估计还会不停地争论下去。如果是用保险的办法，则其核心是让寿命短的人去帮助寿命长的人，因为任何人不知道自己的寿命有多长，缴了保险费，结果是寿命长的人领到更多的养老金。

就现行制度而言，当年采用“社会统筹与个人账户相结合”的基金管理模式，实际运行中出现了许多问题，应当尽快改变。所以多年来我一直呼吁“统账分离”。

第三是制度转轨成本。20年前的改革，没有说清楚社会养老保险制度转轨的成本如何处理，这是这些年来用人单位社会保险费负担重的一个重要原因。在这样的模糊规则之下，现在这一代人，既要为退休的老人支付养老金，又要为自己未来养老金储备资金。

第四是财政责任。理论上讲，基本养老金制度是政府办的，政府就应该负责任。现在采用养老保险的方式，基金由用人单位和个人缴纳，基金不足则由财政兜底。如果基金收支不能平衡，则就要财政来填补这个窟窿。因此，要有精算平衡机制，确保基金收支平衡，否则就可能拖垮财政。

从前些年的情况看，个别项目的基本养老金增长过快，导致三大问题：一是养老保险基金平衡压力增大，长此以往，财政的责任将是很大的；二是在职与退休收入倒挂，即部分人员退休金比在职员工的实际收入还多；三是城乡差距持续扩大，农民的养老金太低。这是需要注意改进的。

从理论上讲，基本养老金增长主要是保持购买力，并让老年人适度分享社会发展成果，这个度的把握很重要。

所以，讨论养老金和社会保障问题，必须从整体上考虑，要从全体国民通盘考虑。过去认为，社会保障权主要是工薪劳动者权益，这种观念落后了，现在应该把社会保障权益确认为国民权益，这是一个重大的进步。

正因为如此，需要明确财政在社会保障领域的钱是怎么花的。每个制度里面要明确财政出多少钱，单位出多少钱，个人出多少钱。从社会公平角度，考量纳税人的钱用在了什么地方，给农民、工人、干部分别是多少。

五是制度运行效率。社会保险缴费负担与制度运行效率有关。从过去20多年的情况看，社会保险基金投资回报率很低，这是一种浪费。

同时，由于医药卫生体制改革滞后，与医药服务相关的工伤保险、医疗保险、生育保险制度在实际运行中遇到许多问题，导致社会保险基金浪费。所以，需要加快医药卫生体制改革，形成真正的“三医联动”。

最后，要强调几点。

一是明确社会保险各项制度的定位。国家关于社会保险事业发展的方针是：全覆盖，保基本，多层次，可持续。这里保基本是核心。事实上，只有保基本，才能全覆盖；只有保基本，才能可持续；只有保基本，才能多层次。

二是明确社会保险相关各主体的职责。强调国家的责任是保基本，补充性保障则由老百姓自己做主，要把决策权交给个人和家庭。事实上，绝大多数老百姓是理性的，他们自己会打算。关键是，要给老百姓以稳定的预期。所以，要坚守底线，突出重点，完善制度，引导预期。

三是要加快推进基本养老金制度全国统筹，均衡地区之间的劳动力基础成本，清晰界定中央与地方、财政与社会保险基金之间的关系。同时，职工基本养老保险、职工基本医疗保险要实行统账分离，回归保基本，增强互助共济性。

四是控制和缩小群体间的社会保险待遇差距。要稳步提高农民的社会保险待遇，建立科学合理的待遇确定和待遇调整机制，并形成良好的舆论氛围。

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