央企国资划拨社保规模约4万亿 远远不够覆盖社保基金缺口

腾讯财经《灼见》特约作者 王增文（武汉大学社会保障研究中心教授、博士生导师）

日前，国务院国资委表示，国资划转社保基金的三户试点企业已经划转了国有资本200多亿元，同时着手研究第二批划转企业名单，将更多符合条件的中央企业列入划转范围，加大划转力度，尽快推动划转工作。

笔者认为，在后续划转过程中，要逐步提高国资划转社保的比例并探索存量国资的划转问题，同时要建立并完善全国社保基金预算体系。

划转部分国有资本充实社会保障基金的重要意义

其一，可以弥补职工养老保险基金的缺口，拓宽基本养老保险基金的来源渠道，应对人口老龄化加快带来的养老金支付压力。来自中国社科院财经战略研究院发布的中国政府资产负债表数据显示，中国社保基金缺口在10万亿元左右。如此巨额的资金缺口是如何形成的呢？1993年我国在“现收现付”养老保险制度的基础上引入了个人账户，实行“个人账户与社会统筹”相结合的新型养老保险制度。但是在转制过程中，尽管大量国企职工的个人账户中根本没有资金积累，但是采取了“视同缴费”的办法，这就是巨额养老保险基金缺口的源头。面对如此巨大的资金缺口，仅仅通过财政拨款来弥补是远远不够的，且对中央财政来说也是一个非常沉重的负担，而划转部分国资充实社保基金的落地实施对于弥补该缺口来说有一定的作用。

其二，将会有力推进国有企业改革，优化国企的股权结构和治理机制。国务院在2017年11月9日发布的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（下称《方案》）中明确提出，“中央和地方企业集团已完成公司制改革的，直接划转企业集团股权；中央和地方企业集团未完成公司制改革的，抓紧推进改革，改制后按要求划转企业集团股权”。毫无疑问，这将会加快国有企业的公司制改革进程。社保基金等承接主体，通过国有资本运作，扩大了国有资本的投资方式和渠道，实现国有股权多元化持有，推动完善公司治理结构，建立现代企业制度，有利于促进国有资本做强、做优、做大。

其三，为下一步降低养老保险费率创造了有利条件，从而有利于降低企业税负，缓解企业的经营压力。我国养老保险基金的筹资方式由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。其中，用人单位和个人缴费是基本养老保险基金的主要来源。国家规定用人单位按照不超过工资总额的20%缴纳基本养老保险费，个人按照本人工资的8%缴纳基本养老保险费。现在通过划转部分国有资本来充实社保基金，进而弥补部分养老基金的缺口，可以减轻养老金发放的压力，这就为降低养老保险费率提供了前提条件。

当前划转过程中遇到的阻碍

第一，资本市场对该方案的不满将会对方案的实施有一定的阻碍。2001年6月，国务院发布了《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》，要求国有股首次公开募股（IPO）和增发时，必须按照融资额的10%出售股权，上缴全国社保基金。但是，该方案甫一发布，尚未落实，上证指数就应声大幅下跌，虽然那次股市大跌由多种因素导致，但是导火索却是国有股减持的消息。很多股民反对这一政策。最终，这一办法在2002年6月23日被叫停，仅针对在境外上市的国企继续执行。随着股权分置改革的完成，2017年发布的《方案》中不再要求将股权变现融资而是将股权划转给社保基金会持有。从理论上看，这可以避免国有股减持对股市的冲击，但是事实上，该政策还未正式出台，股市就再次大跌。

第二，未完成公司制改革的国有企业可能会故意放慢自己的改革进程。虽然国务院的《方案》要求未完成公司制改革的企业加快改革，但是，改制之后的国有企业要划转10%的股权给社保基金，这会减少国有企业的收益，对于国企来说无疑是一个坏消息。所以，部分未完成公司制改革的国有企业可能会通过种种方式放缓自己的改革。

后续划转过程中要着力解决的问题

首先，要逐步提高国资划转社保的比例，探索存量国资的划转问题。对本次国资划转社保基金的规模，目前尚无定论。而多方综合信息显示，中央企业国有资本在本轮划转的规模简单测算可能在4万亿元左右。这对于我国社保基金的缺口来说是远远不够的。因此，在后续的划转过程中，可以考虑逐步提高增量国资划转社保基金的比例。与此同时，要探索将存量国有资产划拨社保基金的方案。据财政部官网1月23日公布的数据显示，截止到2017年底，全国国有企业资产总额约151.7万亿元，营业总收入约52.2万亿元，利润总额28985.9亿元，如果能够划拨营业收入的20%，就能覆盖社保基金的缺口。

其次，除了国资划转社保的前端细项，社保基金划转之后的运营、管理、使用等后端内容，要加快做进一步的探讨。目前尚未有针对社保基金缺口的准确匡算，即便《方案》出台后，也要持续对各个省市进行数据测算，尤其在目前社保基金没有实现全国统筹的背景下，更需要具体到省市的详细测算。

第三，建立并完善全国社保基金预算体系。长期以来，没有比较明确的关于全国社保基金的法律和政策依据，伴随着国资划转充实社保基金顶层设计的出台，同步建立和完善全国社保基金预算体系不失为一个良好的契机。一方面，要尽快启动社保基金中长期预算，针对未来5年乃至10年的社保基金缺口进行测算。未来社保基金理事会应该每年把持有的划转股权价值、变现额等信息定期公告，因为社保基金是国有资产，公众理应享有知情权；另一方面，为了推进国有资本划转充实全国社会保障基金，相关部门应致力于建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，并提高国有资本收益上缴公共财政比例，更多用于保障和改善民生。

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