王小鲁:应改善政府支出结构 重点从投资转向改善民生

2018年8月20日，由中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛第三十一次月度例会召开。会议主题为“新时期如何扩大内需”。国民经济研究所副所长、博智宏观论坛学术委员会委员王小鲁出席会议并发表评论。

改善政府支出结构­：把重点从投资转向改善民生

第一，如何扩大内需？现在有两种思路。一个是扩大政府投资，叠加货币放松。另一个是扩大消费。两种思路中，我认为第一种是错的，第二种是对的。过去十几年，从2000年以后大致十年左右的时间里，消费率下降了14个百分点，投资率上升了15个百分点。虽然2010年以后消费率有一点回升、投资率有一点回落，但是中国目前的消费率在世界大国中仍然是最低的，而资本形成率则仍然是最高的。我们近年来面临的结构失衡，主要原因就是过度投资，消费不足。

我认为现在的状况远远没有回到合理的消费率和投资率。接下来，如果再进行货币放水加上扩大政府投资，只能使结构失衡进一步加剧，未来的经济增长将会面临更大的困难。所以现在唯一的出路就是改善消费。现在居民消费仅占39%，加上政府消费，也不过50%多一点。要知道世界平均消费率是81%，在现有过低的消费率和过高的投资率的基础上，再扩大投资、搞货币刺激，可能会走上绝路。

第二，中国的消费潜力究竟有多大？现在的状况是13.9亿人里大致有10%过的是高收入国家居民的生活，剩下的90%按国际标准是在中等收入和低收入区间，其中大量还是在低收入区间。如果这个结构能够改变，中国的消费潜力扩大的空间是非常大的，也会有力支撑经济增长。但当前不合理的收入分配结构是扩大消费的巨大障碍。

第三，这里还涉及到宏观的国民收入分配的问题，过去十几年消费率下降、储蓄率上升、资本形成率上升，其中一个重要的原因是政府收入在可支配收入中的占比是上升的，而居民收入占比则是下降的。2000年到2010年，政府加上金融部门在可支配收入中占比上升了7个百分点，在总储蓄中占比上升了18个百分点，而居民在可支配收入中占比和在总储蓄中占比都下降了7个百分点。2010年以后，居民收入只是微微回升了1个百分点，而政府和金融部门的收入占比却没有回落。政府和金融部门在收入中的占比过大是导致消费率下降的主要原因。居民储蓄率也有提高，这有一系列原因，其中包括房价过高、进城农民工没有社会保障、没有户籍等问题，挤压了居民消费。

如果要改善消费和收入分配，政府的财政政策要转向，从过去扩大政府投资的传统思路转向减税，适度减缓政府收入增长的速度，和增加民生支出。因为过去很长时间，财政收入增长快于GDP增长，快于居民收入增长。这个速度要降下来，一方面是通过减税降低企业的负担，加上降低企业社保缴费的负担，可以用国有资产来弥补社保的不足。另一方面是大力度改善政府支出结构，把重点从投资转向改善民生。

第四，户籍问题、社保问题。过去说要推进户籍改革，让农民工市民化。但是，从2012年到2017年，没有户籍的城镇常住人口，只从2.34亿降到2.25亿。这几年是在推进户籍改革，户籍人口是在增加，但常住人口也在增加。实际上，没有户籍的2亿人基本上没有减少，5年只减少了900万。要真的想解决这2亿多人没户口、没社保、不能安家落户的问题，按照现在的速度是解决不了的，所以必须加快推进户籍改革和社会保障的全覆盖。政府需要把工作的重点向这个方向转移，这是眼前迫切需要做的。农民工的社会保障覆盖率，国家统计局的数据调查在2014年之后就不公布了。2014年的数据显示，外出农民工只有工伤保险的覆盖率接近30%，其他养老保险、医疗保险都在20%以下，失业保险在10%以下。大部分在城市里的农民工，也就是这些城镇新常住人口，没有被社会保障覆盖，户口问题也没有解决。现在要扩大内需，这个问题是绕不开的。需要花大力气解决。我们的政府支出中，投资过高，行政支出过高，浪费过大，应当降下来，把浪费的资源用在解决这些民生问题上。

第五，土地和房价的问题。从长期的趋势来看，所有物价都在上升，但是中国房价在过去十几、二十年中，房价上涨的速度远高于居民消费价格增长速度。特别是大城市，包括北京、上海、深圳的房价上涨大幅度超过居民收入上涨，两者不成比例。如果这种情况不改变，老百姓没办法消费。当然，抑制房价上涨靠行政手段是起不到作用的，关键还是开放土地市场。十八届三中全会提到的开放土地市场，到现在并未落实。如果能够开放土地市场，让农村集体建设用地入市，让农民的宅基地进来，形成多元化的供地市场供求格局，将对抑制房价上涨起到很重要的作用。此外，一定要保持中性货币，不能放水，不能靠货币刺激来推动经济增长。否则房地产泡沫还会继续放大。

在房价还继续上涨的情况下，要抑制“炒房”，可能房产税是一个有力的措施。但是，房产税不能对大多数工薪阶层征收，只能针对少部分有多量住房、“囤房炒房”的这些人征收。

第六，关于最近的《个人所得税》修正草案，原来是分类计征，现在要向综合计征转变。过去工薪税是累进税，最高达45%，经营收入最高35%，财产税仅有20%，不累进，还有很多免税。而现在的综合计征，是把稿费收入、劳务费收入、特许权使用费收入变成和工薪所得一样，都纳入到最高45%的累进税里，而其他非劳动收入仍然不累进，免税的也不改变。结果是劳动所得的税率更高了，非劳动所得保持原来的低税率。这样一种税制结构是不利于改善收入分配的。如果要推进个人所得税改革，我认为要全面搞综和计征，取消过去的分类，劳动收入、非劳动收入一律按同等税率纳税，税率要降低，不需要累进到45%，降至35%或者30%的水平。但不管是财产所得还是劳动所得，大家按同样的税率交税，这样就保证了公平竞争。只有向这个方向改，才有可能起到改善收入分配的作用。当然，私营企业交了企业所得税，再交个人所得税是不是重复征税，是否可以抵扣？可以讨论，我认为应当抵扣。但是，总体而言，我认为整体上个税要改成综合纳税，取消过去的分类纳税。

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