宋晓梧：完善社保制度与提升消费水平

2018年8月20日，由中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛第三十一次月度例会召开。会议主题为“新时期如何扩大内需”。中国经济体制改革研究会原会长、中国收入分配研究院院长宋晓梧出席会议并发表演讲。

完善社保制度与提升消费水平

讨论社保与消费的关系有两个前置条件，一是收入分配差距过大将降低全社会总体消费能力，二是收入预期将影响人们的消费意愿。我想谈谈当前完善社保与提升消费的问题。

社会保障制度是调节经济发展的稳定器，具有自动平抑经济周期波动的重要功能，其作用机制包括：一是通过调节社会总需求，推动供给与需求平衡。在经济下行时期，一方面由于失业增加、收入减少，用于社会保障的货币积累相应减少；另一方面，因失业或收入减少而需要社会救济的人数增加，社会用于失业救济和其他社会福利方面的社会保障支出也相应增加。这使社会保障的同期支出大于收入，从而刺激了消费需求和社会总需求。在经济繁荣时期，其作用则正好相反。

一、中国已建立广覆盖社会保障体系

我国已经建立了全世界覆盖面最广的社会保障体系。对现在支撑消费起了很大的作用。大家可以设想一下，如果现在社会保障制度还处在上世纪90年代中后期国有企业职工下岗分流的水平，经济社会将是一种什么状况。

二、基本社会保障应当缩小一次分配差距

经过30多年的努力，从制度建设的角度看，我们建立了全覆盖的社会保障体系。目前很大的问题在于社保体系缩小一次分配差距的功能未能得到发挥。国家立法实施的基本社会保障应不应该缩小一次分配的差距，这个问题至今还存在激烈的争论。我们认为国家立法强制实施的基本社会保障的功能可以归纳为以下三个方面：一是为弱势群体提供基本生活保障，为暂时或永久退出劳动力市场的群体提供基本生活保障。二是通过二次分配缩小一次分配的差距；三是通过社会保障基金的使用，平抑经济波动、促进经济发展。

从社会保障发展的历史来说，通过社会保障基金的使用促进经济发展是它的派生功能。中国经济体制改革过程中，长期把经济增长作为宏观调控的首要目标，致使社会保障的派生功能被过分强调了，再分配的功能却十分弱化。如果说在一次分配平均主义严重的背景下，弱化再分配功能还可以勉强说得过去，现阶段则应当特别突出社会保障的再分配功能。改革初期我们侧重研究如何打破平均主义大锅饭，那时候提出把一次分配的效率原则延伸到二次分配是有历史的局限性。如今我们一次分配的差距已经很大了，基尼系数很高，而社会保障对于缩小一次收入分配差距却没有发挥多大作用。

中国经济体制改革研究会委托北师大收入分配研究院做过一项研究。我们分别研究了社会保障对缩小一次分配差距起到什么作用和税收对缩小一次分配差距起到什么作用。结论是税收起到逆向调节作用，反而扩大了一次收入差距。社会保障方面的研究结果还比较乐观，缩小了一次分配差距，但跟发达国家相比，缩小的幅度很小。

18个欧盟国家市场收入的基尼系数为0.443，但是在社会保障的作用下，这些国家的可支配收入基尼系数降为0.29，远低于中国的0.469。从下降幅度来看，欧盟国家政府的社会保障政策使得其基尼系数的平均值下降40%，相比之下，中国仅下降了12.3%。在22个欧洲国家中，经过社会保障和福利制度的调节，收入差距都有明显下降。降幅最小的是以色列，其收入差距的基尼系数也下降了22%，降幅最大的是斯洛文尼亚，其收入差距的基尼系数下降了38%。这些国家的平均降幅在30%左右。相比之下，中国社会保障和福利制度的调节力度非常有限。

p社会保障对收入差距调节效应的国际比较（2013年）

数据来源：世界银行WDI数据库和联合国大学世界收入不平等数据库、世界概况数据库、经济合作与发展组织数据库。

如果按10等份分组考察社会保障对每组人群的收入再分配的影响。可以看出，通过再分配调节后，第7分组以下的人群的收入都有了明显的增长，但增长的幅度随着收入组的上升而不断减少。经过税费和社会保障项目的调节后，最低组的可支配收入增加最多，比市场收入增长了15倍左右，第二低位组的可支配收入增加也较多，约为市场收入的5倍左右。而高收入人群虽然经过再分配作用后收入水平有所下降，但下降幅度很小。相对而言，高收入人群转移出去的收入不足其市场收入的1%。由此可见，社会保障对低收入人群的再分配作用较大，但对高收入人群的调节作用较小。因此，社会保障的再分配效果并不是以不同收入阶层间的再分配为主导。

数据来源：根据2013年CHIP调查数据计算的结果

在改革开放初期，曾经提出要把一次分配的效率原则引入二次分配。但是，经过30多年的改革开放，我国的社会经济生活已经发生了巨大变化，在创造了高速经济发展奇迹的同时，逐步积累了许多问题，其中突出的是收入分配差距过大。在这种情况下，“十三五”以及今后一个时期的社会保障制度改革，应充分强调并提高其公平性、共济性，以平抑一次分配的差距，提高中低收入者消费水平，实现共享发展。

在与国际劳工组织和欧盟社会保障专家交流的过程中，我们曾问到社会保障制度与效率的关系，得到的答复出乎我们预料。他们认为，社会保障制度作为政府再分配的工具，在缩小一次分配的差距方面能起多大作用是衡量这一制度效率高低的重要标准，如果没有缩小一次分配的差距，这项制度就是无效率的。以这一标准衡量，中国社会保障制度的效率亟待提高，至少“十三五”时期，不应再降低其效率，这应作为进一步改革社会保障制度的底线来遵守。

三、提高农民工消费水平的根本途径

从社会群体分层的角度看，目前最大的问题是提升农民工的消费水平。在考察了城市居民与农民工的消费水平之后，宏观院的一项研究结果说明，如果农民工按照城市居民的消费模式进行消费，在其禀赋特征保持不变的条件下，人均消费将至少增长27%。可以看出农民工的消费潜力被城乡分割的劳动力市场制度大大压低了。

随着城镇化进程加快，农民工已经成为城镇地区劳动力市场数量最大的主力军。据人力资源与社会保障公报数据显示，2017年农民工总量28625万人，占城镇就业人口的67.5%。其中1980年及以后出生的新生代农民工首次占比过半成为主体，2017年占全国农民工总量的50.5%。老一代农民工没有完全退出历史舞台，占全国农民工总量49.5%。农民工的平均年龄不断提高，其中50岁以上农民工占比提高较快，2017年50岁以上农民工所占比重为21.3%，增速高于农民工总量0.5个百分点。但农民工参加社保的比率很低，这大大降低了他们的消费意愿。

农民工参加社保的比率多年来就处在这样的低水平，为此曾有一些专家学者提议，针对农民工的特殊情况，为农民工建立一套独立的社会保障制度。我是坚决反对把农民工固化为一个特殊群体的，我认为提高农民工消费能力的根本出路不是为农民工建立一套独立的社会保障制度，而是加快农民工市民化进程，让农民工一词尽快成为研究中国经济史的用语。此外，独立的农民工社保制度将进一步使我国的社保制度碎片化。借这个机会，我再次重申，凡涉嫌把农民工群体固化的思路和政策，无论这些建议的短期效果如何，都是方向性错误。

四、实现职工基本养老保险全国统筹

企业界、学界和媒体都一致认为我国的社保缴费率太高了。社会保险缴费率过高会压低企业招工的愿望，同时压低职工的消费能力。养老要交钱、医疗要交钱、失业要交钱，导致当期消费能力受到影响。但社保缴费率高的问题，必须实行全国统筹才能解决。

经过近两年的阶段性降低社保费率，目前我国企业和个人缴纳的五项社会保险法定或名义费率之和为38.25%-38.75%，在全球仍处于较高水平，在175个国家（或地区）中居于第16位。但社会保障基金是由缴费率和缴费基数相乘得出的，所以我们不仅要比较法定缴费率，还要研究缴费基数。跟国外相比，我们的缴费基数低得多，这就导致我们社保基金实际收入较低。必须要实行全国统筹才能解决这个问题。但如果全国的缴费基数没办法统一，这个问题还是解决不了。

正是由于我国名义缴费率较高，又迟迟未实行全国统筹，在实际经办过程中，各地缴费基数规定不统一，具体执行的严格程度有差别，许多地方往往通过压低缴费基数的办法来减轻企业负担，导致实际缴费率远低于名义缴费率。根据公开数据粗略计算表明，我国城镇企业养老保险实际缴费率在18%左右，远低于28%的名义缴费率。根据企业社保代理公司——51社保的调查数据显示，2016年有74.89%的企业未按照职工工资实际核定，其中36.06%的企业统一按最低基数缴费，只有25.1%的企业按全部工资缴费，这一比例比上年下降13.2个百分点。

有意思的是，媒体对法定缴费率高高调炒作，对缴费基数低低调处理，几乎没有报道。不仅是媒体，许多经济学者的文章也是只比较各国的法定缴费率，不比较实际缴费基数的差异。而要统一缴费率和缴费基数，必须尽快实现职工基本养老保险的全国统筹。

我国社保缴费率高，主要是职工基本养老保险费率高达28%。而职工基本养老保险缴费率高的一个很重要的原因，是上世纪90年代企业职工基本养老保险从现收现付转到统账结合的部分积累模式过程中，政府的隐形债务至今没有明确偿还。智利从现收现付转到基金积累模式，转型过程他们按70年测算，用出售国有铜矿为主的办法，一笔偿还老职工的养老金。我们的老职工也没有个人账户积累，他们过去创造的财富投入国有企业再生产了。合乎逻辑的办法就是划拨部分国有资产补充养老基金。这部分隐形债务有多大？上世纪末、本世纪初就有多家研究机构做过测算或精算，从3万多亿元到12万亿元不等。这个问题也提出20多年了，至今没有很好解决。虽然近几年有关文件也提出了划拨部分国有企业股份补充职工基本养老基金，逐步偿还政府隐形债务，降低缴费率，但解决这个问题的前提条件是企业职工基本养老保险全国统筹。不尽快实行全国统筹，由各省各地划拨地方国企资本去补充当地的养老基金，再由各地自主确定企业社保缴费率，那对社会保障制度的建设将是弊远大于利，对区域协调发展也是极大的障碍。

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