杨长汉：养老金管理不能“九龙治水”

经济观察报 杨长汉/文 养老金一直是一个备受关注的话题。当前，我国有九大机构参与养老金管理：人力资源和社会保障部、财政部、税务总局、银行保险监督管理委员会、证券监督管理委员会、国有资产监督管理委员会、民政部、退役军人事务部、全国社保基金理事会等。

人力资源和社会保障部是社会保险法法定的基本养老保险的行政管理部门，同时是全国社保基金、企业年金、职业年金的联合监管主体。财政部涉及基本养老金的调剂、对基本养老金缺口地区履行财政转移支付等职责，同时与人社部联合监管机关事业单位养老保险和职业年金。

税务总局的养老金管理主要是通过税收政策对养老金的征缴、基金运营、待遇领取等实行调节，税基确定、税率水平、征税环节都直接影响养老金体系的发展。银行保险监督管理委员会、证监会主要涉及养老基金投资运营的管理。目前我国全国社保基金、基本养老保险基金、企业年金、职业年金、商业养老保险、养老目标证券投资基金都实行了市场化、多元化的投资管理体制，银行保险监督管理委员会和证监会在养老金管理中的作用凸显。

在银行保险监督管理委员会成立之前，银监会和保监会分别对银行和保险行业的养老金业务实行分业监管。国有资产监督管理委员会对养老金的监管主要涉及企业年金、实施划转部分国有资本充实社保基金政策。民政部的养老金管理职能涉及养老产业管理、优抚对象及低保对象的养老金事务等，新组建的退役军人事务部的管理将涉及退役军人的养老保障事务。

虽然全国社保基金理事会在机构改革之后转隶财政部，但因其负责全国社保基金管理和受托养老保险基金投资管理，在养老金管理体系中相对独立地承担重要职责。

就目前而言，“碎片化”的养老金制度与养老金管理“九龙治水”相伴相随、相辅相成。我国的养老金制度，具有典型的“碎片化”特征。

表现之一是：多层次多支柱养老金制度分立。基本养老金方面，针对城镇职工和城乡居民等不同的群体，有不同的基本养老金制度。机关事业单位人员和企业职工养老保险虽然合并了，但二者缴费和待遇领取分别实行不同的实施细则。基本养老保险又分为社会统筹和个人账户，二者制度不同、功能不同、对不同群体的实施细则也不相同。补充养老保险方面，机关事业单位人员强制普遍实行职业年金制度，企业职工则自主实行企业年金制度。商业养老金方面，银行、保险、证券行业分别有不同的养老金业务与产品政策。

表现之二是：在养老金管理流程方面，养老金征缴、基金运营、待遇领取制度分立。养老金征缴和待遇领取，各地采取不同的实施细则。在养老基金投资管理方面，虽然养老基金投资具有显著的共性特征，但全国社保基金、基本养老保险基金、企业年金基金、职业年金基金、商业养老保险基金、养老目标的证券投资基金分别实行不同的投资管理制度。

表现之三是：针对不同年龄段的人员，都采取了不同的基本养老金制度。城镇企业职工养老保险制度建立之初，采取“老人老办法、新人新办法”、对缴费不足的“中人”和没有缴费的“老人”采取视同缴费的政策。机关事业单位与企业养老保险并轨和城乡居民养老保险，基本沿袭了这种“视同缴费”的政策。

养老金管理“九龙治水”，微观上导致养老金“政出多门”、管理成本居高不下、管理效率难以提升。养老金管理“九龙治水”、“铁路警察、各管一段”，宏观上导致养老金管理多头管理、分散管理、条块分割、职能重叠、职能交叉，既影响养老金制度效率目标的实现、也影响养老金制度公平目标的实现。

养老金管理是关系国计民生的大事。人口老龄化是影响我国实现现代化强国目标的一个重要因素，养老金体系的完善与发展是应对老龄化挑战的关键所在。目前加入养老金制度的人口已超过9亿人，养老金制度覆盖的人口很快将超过10亿人。在社会保险五大险种当中，养老保险的收支规模和结余规模远远超过医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险。养老金管理涵盖个人全生命周期，管理链条长、时间久、风险大、机制复杂。养老金管理直接关系到国民的幸福感和获得感，直接关系到人民美好生活的实现。同时，现代养老金管理不但是社会保障的重要内容，而且是劳动生产率、国民储蓄、资本形成、金融结构优化、国民经济发展资本来源的重要内容。改革和完善养老金管理体系，可以使养老金不但是经济社会发展的“安全阀”、“稳定器”，更是现代化强国建设的“助推器”、新动能。

根治养老金管理“九龙治水”，需要加强养老金体系的顶层设计、加强统筹协调管理。可以借鉴“国家医疗保障局”等机构改革的经验，成立“国家养老金管理局”，对养老金实性统一集中管理：统一集中行使养老金法律建议权、统一集中行使养老金规章建制权、统一协调多支柱多层次养老金管理、推进基本养老金全国统筹、对养老金管理全流程实行统一协调、对养老金体系的日常监管实行全覆盖。

（作者系中央财经大学商学院教授)

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