郑功成：应从国家治理视角看待社会保障和经济发展问题

从国家治理角度来看社会保障与经济发展的问题时会发现，中国是自古以来就是基于国家治理需要推行救灾等社会保障措施的。比如在汉代时，汉文帝就多次下发有关养老的诏令，动用国库资源并由地方官员实施。德国创设现代社会保险制度，是基于增进国家认同、化解尖锐对立的劳资矛盾，促使国家强盛的目标。美国罗斯福推动制定《社会保障法》是基于国家的治理，弥补市场万能神话的破裂。英国建立福利国家也是基于国家治理，法国的社会保障制度是当年基于法国大革命之后宪法的公民权益。因此，从国家治理视角看社会保障没问题，从国家治理视角看社会发展更没有问题。

为什么要强调这个问题？因为现在有一些人和一些地方只是将社会保障看作是一般的民生工程，或者当成政绩工程，搞社会保障就是为老百姓做实事、做好事。这样的观念影响了社会公众的理解，有时也影响政府自己的决策，所以现在必须要大力宣扬，这个制度实际是国家治理，是基于国家层面，基于国家认同，基于国家的长治久安，人民的世代福祉。不站在国家治理的角度，不认识到位，也就不可能有科学的顶层设计。

当前，大家讨论很多的是经济下行压力很大，企业负担和成本很重，劳动成本高就是社保缴费成本高，要大幅度降低费率。当前的名义费率虽高，但并不等于实际费率，在不同的企业，不同的单位，不同的地区，实际费率与名义费率存在着不同的差距。我们应看到真实的劳动成本，如果社保差异不断放大，社会权益公正性也越来越受到损害。产业和企业往往倾向于少负担社保成本，缴费越少越有竞争，反之则陷入了竞争的劣势，这种怪圈形成，也使得地区之间发展不平衡，这样一来，国家协同发展的局面不可能形成。

大家都盯着这40%、20%费率问题，我们则看到隐含在费率背后的问题，它不是简单的费率高低的问题，是直接关系到社会保障与经济发展全局和大局的问题。

如果我们不从国家治理视角看社会保障与经济发展，就很容易将费率高低简单地视为区域性的劳工福利问题，或者是个别群体的利益损益问题，或者只是企业投资者的成本问题，这很可能陷入短视的政策性误区。国家制定政策一定要立足于全局，立足于宏观上解决问题，解决结构性问题，解决责任分担的问题，这样才会有合理的制度形成。

只有从国家治理视角才能立足于全局，着眼长远，才能有科学的顶层设计，才能找出解决当前地区分割甚至某种程度上的地方承包责任制格局的办法。

中国30多年来的发展实践，从正反两面充分体现了社会保障与经济发展的正向关系。我们看到改革开放30多年来，中国经济发展保持了高速增长，是当今世界持续增长时间最长，财富增加最快的国家。毫无疑问，我们现在已经成为世界经济的巨大引擎，这是大家没有争议的。

同时，我们数亿贫困人口摆脱了贫困，越来越多人进入了小康生活。近30多年来，中国社会保障获得了全面发展。老年人可以说是人人享有了养老金，96%以上的城乡居民被医疗保险制度覆盖，全民医保的目标基本实现了，有了包括低保在内的综合性社会救助制度，以及政府推进的大规模保障性住房建设，近几年来养老服务，残疾人事业发展步伐也在加快。30多年的经济高速增长，依靠的是改革开放，但同时也依靠社会保障来解除民生疾苦，并创造有利于经济发展的社会环境，以及提振国内消费。我经常讲两个时间点很重要，一是1998年，一是2009年。

1998年面临的是社会危机。城市新贫困人口急剧增加，社会矛盾日益显现化，更重要的是丧失了对社会保障制度的信心，政府的公信力也受到损害。全国出现了普遍性不能按时足额领到养老金的现象，医疗费用不能报销，教育产业化，住房自有化，各种各样的负担压在了居民的身上。后顾之忧的不断增加，即使收入增加了也不消费，放在银行，所以1998年，企业产销率持续下降，亏损面急剧扩大，社会在一定程度上进入了危机时期。这是为什么呢？不能说全部原因由于社会保障，但最重要的原因是社会保障。之后中央确立并吸引力推进“两个确保三条保障线”，国家付的成本不高，但解决了老年人的收益问题，为下岗人群提供了基本的生活保障。所以，当年的世纪之交，我们也看到了社会很快实现了基本稳定。这不仅解决了民生问题，更重要的是为经济改革、国企改革和发展创造了较为良好的社会环境，提高了大家的信心。可以说，社会保障与整个经济、社会、政治紧密联系在了一起。

2008年，美国次贷危机引发全球经济危机。我们的外贸下降13%，其中出口下降16%。这次危机带给我们最大的启示是，中国经济健康持续发展必须依靠城乡居民的消费提振起来。但当年的消费不太旺盛，因为当年也同样面临养老问题、医疗问题、住房问题，在当时经济不景气、经济下降的情况下，有国内学者的观点根本与资本家的想法是一样的，主张不要搞劳动合同法，不搞社会保险法。如果我们要发展经济就要消费，如果要消费就要有安全感，要有安全感就一定要有基本的保障。之后，2009年启动了三年医改、全面医保，党中央最高决策层亲自推动多项举措，所以才有社会保障的今天。之后消费开始上升，人民信心回升，经济形势也很快回转。

在过去30年发展实践中，无论是经济增长还是社会保障发展，中国都为当今世界提供了非常正面的示范，示范的实质是社会保障与经济发展之间，我国基本实现了良性互动和共同发展。

可以得出一个基本共识，社会保障与经济发展既不是简单替代的关系，同时也不是相互分割关系，更不是相互对立关系。如果认为经济发展能替代社会保障政策的制定，那是非常短视的，不可能实现良性循环长期发展的格局。社会保障与经济发展也不能分割，比如在降费时最重要的其实应当是结构优化，而不是简单的降费问题，如果只降低费率，其根本影响不只是社会保障问题，而是市场竞争环境的问题。

更重要的是不能对立起来。我们现在存在一种危险，有些部门或有些人主张废止《劳动合同法》，这是有严重问题的。我们应该在维护劳资权益相对均衡的情况下，稳中求进。

同时，也要从国家视角看面临的挑战。我们的外贸占到中国经济社会发展这么大比重的情况下，更要看到社会保障的全球性。

社会保障要跟上新的就业形态。新经济增长面临着一些难以自我调节的困境。另外，社保制度自身也存在着缺陷，尽管天天喊改革，但我们的制度存在僵化的一面。比如我们1994年决定统账结合的医保模式，个人账户日益暴露出一些无法自我克服的问题，但20多年过去了，并未见废止或者及时做出政策调整。1995年确立养老保险制度时，规定缴费满15年就可以领养老金，而欧洲许多国家是40年才可以领，当年制定重大政策有当年特定的时代背景和特定的保障对象，但是几十年不动，这种僵化既影响公正，又损害制度的可持续性。所以它应该要与时俱进，有自我修复的可能。制度如果没有自我修复的功能，就会陷入僵化，这是我们面临的挑战。

社会保障要有自我修复的功能，要成为跨越中等收入陷阱的利器，要体现中央政府的权威。只有中央政府才能考虑到统筹地区的协调发展，人民的共享发展。地方政府可以博弈，但没有创制的权力。

总体而言，我们面临一个大的时代，这个时代风险很大，挑战很多，不确定性也很高，但它也可以给我们提供很好的背景，社会保障与经济发展的良性互动是共同发展的前提条件。

作者为中国社会保障学会会长、中国人民大学教授

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