“两不愁、三保障”让全面小康更具含金量

受访者

彭刚中国人民大学发展中国家经济研究中心主任

吴遵民华东师范大学基础教育改革与发展研究所研究员、教育政策理论研究室主任

魏际刚国务院发展研究中心产业经济研究部研究员

深度解读

贫困问题历来备受关注，而如何实现脱贫目标不仅事关五千余万贫困人口，更决定着全面小康能否实现。2016年被各界视为“十三五”规划开局年，在这一年行将结束之际，指导我国未来五年推进脱贫攻坚工作的行动指南终于落地。

国务院日前印发《“十三五”脱贫攻坚规划》（以下简称《规划》），明确了“十三五”时期脱贫攻坚总体思路、基本目标、主要任务和保障措施，提出了打赢脱贫攻坚战的时间表和路线图。《规划》明确，当前，贫困问题依然是我国经济社会发展中最突出的“短板”，脱贫攻坚形势复杂严峻。《规划》指出，实现到2020年打赢脱贫攻坚战的目标，时间特别紧迫，任务特别艰巨。

为此，《规划》进一步细化实化了产业发展、转移就业、教育、健康等一系列扶贫重点任务，以及相关脱贫工程和政策支持体系。接受中国经济时报记者采访的专家认为，在坚持贯彻精准扶贫、精准脱贫等重要原则的基础上，实现到2020年，确保现行标准下建档立卡贫困人口实现脱贫，不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障的“两不愁、三保障”，无疑将让全面建成小康社会的目标更具含金量。毕竟，一旦2020年全面建成小康社会时间节点到来，贫困并未彻底消除，那么必将影响小康社会的建成质量，正所谓存在贫困就无法实现全面小康。

脱贫攻坚目标凸显“两个确保”

根据《规划》对脱贫攻坚目标的表述，不难发现，其内容要求与此前决策层对脱贫攻坚的目标要求别无二致。早在2015年11月发布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（下称《决定》）中就曾对“两不愁、三保障”以及贫困地区人均收入、贫困县摘帽等有所要求。通过对比不难发现，此次《规划》在贯彻延续既定目标的基础上，进一步明确和细化了有关“贫困地区农民人均可支配收入”的要求。

参照《决定》中对此提出“实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平”的要求，此次《规划》进一步提出了“贫困地区农民人均可支配收入比2010年翻一番以上，增长幅度高于全国平均水平”的要求。这也意味着，只有贫困户有稳定收入来源，人均可支配收入稳定超过国家扶贫标准，实现“两不愁、三保障”。

“贫困问题是发展问题，既有经济层面必须加以保障的内容，也有具体领域应该承担的内容。”中国人民大学发展中国家经济研究中心主任彭刚在接受中国经济时报记者采访时指出，脱贫、减贫工作在我国历来受到高度重视，也已逐步形成了一套自上而下责任明晰的工作机制和责任体系，他说，“2020年实现脱贫目标意义重大，事关全面小康的实现，因此，重申并切实贯彻好脱贫攻坚目标确属必要。”

“贫困是导致世界不稳定的最大根源。所有的乱子都根源于贫困，贫困导致灾害、内战。”彭刚认为，我国扶贫事业不仅对本国发展至关重要,从世界格局看亦发挥了不可替代的关键作用。他介绍，改革开放以来，我国已经消除了7亿多贫困人口，对世界消除极端贫困人口的贡献功不可没。

特别是，我国提出的2020年脱贫的总体目标早于联合国《2030年可持续发展议程》提出的在2030年全球要消除绝对贫困的目标。“这就让‘两个确保’目标的实现显得更加必要。”在彭刚看来，我国早于2030年提出在2020年消除极端贫困人口，全面建成小康社会。不仅是对国内人民的庄严承诺，更是对世界人民践行大国责任。按部就班地确保目标达成意义重大。

基本公共服务对接全国，消除不稳定根源

“贫困是导致世界不稳定的最大根源。所有的乱子都根源于贫困,贫困导致灾害、内战。”彭刚认为，我国扶贫事业不仅对本国发展至关重要，从世界格局看亦发挥了不可替代的关键作用。而作为不稳定根源，贫困导致的公共服务缺失和不足，以及收入水平较低等都急需通过精准扶贫来加以解决。

《规划》提出，2020年，贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。这也就意味着，贫困地区和贫困人口的住房、教育、医疗等公共服务指标都将得到全面提升。其中，教育、医疗等指标的提升正是近年来我国相关具体政策不断深耕的领域。

“这样的目标并不单单意味着让全部贫困人口在经济上脱离贫困,而是涉及教育、医疗、住房等方方面面实现与广大人民群众的全面对接，彻底消除贫困。”彭刚认为，公共服务的提升对于贫困地区而言至关重要，而打赢脱贫攻坚战，确保到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫，更是促进全体人民共享改革发展成果、实现均衡发展的本质体现。

然而，脱贫攻坚并非易事，我国想要实现这样的宏伟目标注定困难重重，尤其是在当前正处在转型调整的经济新常态背景下，在扶贫工作已经取得阶段性成绩的基础上，尚未实现脱贫的任务领域注定都是难啃的“硬骨头”。

彭刚认为，对我国而言，在已经明确行之有效的工作机制基础上,必须确保高效率地实施和执行任务部署，避免出现上有政策下有对策，尤其是，要找到符合当前背景下推进扶贫工作实施的工作方法，“这一点对于应对脱贫目标任务的紧迫性而言非常重要，毕竟，从现在到2020年目标实现的节点看，留给目标实现的时间并不多。”

教育扶贫受关注

近年来，国家层面部署教育扶贫的动作不断，且一致对外释放出精准施策，旨在切实推动教育均衡发展的信号。从2015年1月《国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020年）》就大篇幅明确一系列义务教育阶段扶贫政策，到今年6月印发《关于加快中西部教育发展的指导意见》，明确从义务教育到高等教育全过程的扶持政策，可以说，教育均衡发展、促进教育公平涉及内容众多，而教育扶贫显然是其中至关重要的一环。

值得强调的是，此次《规划》对教育单列章节明确了有关要求。其中，在教育扶贫方面，《规划》要求，以提高贫困人口基本文化素质和贫困家庭劳动力技能为抓手，瞄准教育最薄弱领域，阻断贫困的代际传递。到2020年，贫困地区基础教育能力明显增强，职业教育体系更加完善，高等教育服务能力明显提升，教育总体质量显著提高，基本公共教育服务水平接近全国平均水平。

《规划》进一步明确了对贫困地区提升基础教育水平的要求，同时重申降低贫困家庭就学负担，并明确开展包括普惠性幼儿园建设、全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件、高中阶段教育普及攻坚计划、乡村教师支持计划、特殊教育发展、农村义务教育学生营养改善计划等在内的教育扶贫工程。其中，诸如《规划》明确按照“缺什么、补什么”的原则改善义务教育薄弱学校基本办学条件。力争到2019年年年底，使贫困地区所有义务教育学校均达到“20条底线要求”等任务要求堪称“干货十足”。

一直以来，我国教育领域长期存在着贫困地区教育资源不足的现象，尤其是中西部贫困地区与发达地区教育发展水平差距巨大的问题形成的对我国教育均衡发展的制约，正拖累全国教育水平的整体提高。华东师范大学基础教育改革与发展研究所研究员、教育政策理论研究室主任吴遵民此前在接受本报记者采访时指出，贫困地区基础教育设施的落后，正是我国教育均衡发展存在差距的极端体现，无论是以教育扶贫为宗旨，还是以综合推进中西部教育发展为原则，都是补齐教育长期欠账，向教育公平更进一步的重要举措。

在吴遵民看来，近年来我国围绕均衡教育发展，在中西部尤其是中西部落后地区着力布局有关政策措施的实际行动，正意图加快实现教育均衡发展的目标，而确保一系列举措得以实现的有力保障，就是确保经费投入的科学、高效，杜绝出现经费落实环节被层层扣除的现象。“确保经费切实投入到上述如发展贫困地区学校资源均衡、教师培训等领域，势必要确保公开、透明和监督约束，同时有必要建立科学、客观的评价体系，确保教育扶贫目标如期而至。”吴遵民说。

因病致贫返贫问题有望解决

在健康扶贫方面，《规划》提出，改善贫困地区医疗卫生机构条件，提升服务能力，缩小区域间卫生资源配置差距，基本医疗保障制度进一步完善，建档立卡贫困人口大病和慢性病得到及时有效救治，就医费用个人负担大幅减轻，重大传染病和地方病得到有效控制，基本公共卫生服务实现均等化，因病致贫返贫问题得到有效解决。

为实现这样的目标，《规划》也明确了包括城乡居民基本医疗保险和大病保险、农村贫困人口大病慢性病救治、全国三级医院与贫困县县级医院“一对一”帮扶行动、贫困地区县乡村三级医疗卫生服务网络标准化建设工程、重特大疾病医疗救助行动、医疗救助与基本医疗保险大病保险等“一站式”结算平台建设等六大健康扶贫工程。

实际上，在农村地区尤其是贫困地区，因病致贫、因病返贫的现象十分普遍。这一点也早已引起了国家层面的关注，而从此次《规划》单列健康扶贫，意在实现因病致贫返贫问题所采取的一系列健康扶贫工程上看，国家层面关注并寄望解决这一问题的决心可见一斑。

彭刚认为，在健康扶贫领域，需要在经费保障上予以一定倾斜，一方面解决贫困地区医疗资源覆盖所需的必要经费，另一方面对于贫困地区人口就医所需费用通过诸如先行垫付、提高报销比例等措施给予一定补贴。他认为，对于解决贫困问题，在救助措施必须到位的同时，实现落后地区的自主发展才是治本之策。

而如《规划》所要求的，对于贫困地区医疗卫生服务体系建设以及全国三级医院与贫困地区重点县县级医院的“一对一”帮扶，则可理解为通过短期有效可行的方法，推动长期的医疗服务体系加快实现。这一点，显然应被置于国家层面的健康中国战略中加以考量。

“随着城乡医保覆盖范围在增量上不断扩大并实现全覆盖，未来应在期待其向更高水平发展的同时，配合实施符合我国国情的健康中国战略。”国务院发展研究中心产业经济研究部研究员魏际刚在接受本报记者采访时指出，作为战略，其边界就不仅限于治病救人，而是要从预防、医疗、药品、健康管理等全方位进行设计，并通过体制机制形成既有激励又有约束、既发挥政府作用又依靠市场调节的结合式改革模式。

魏际刚指出，按照既定目标，到2020年，我国将基本建立覆盖全生命周期、内涵丰富、结构合理的健康服务业体系，打造一批知名品牌和良性循环的健康服务产业集群，并形成一定的国际竞争力，基本满足广大人民群众的健康服务需求。显然，其中不该遗漏贫困地区的健康服务需求，更不允许贫困地区因病致贫、因病返贫状况的存在。

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