创新社会救助治理亟须社会力量参与

社会救助是我国社会保障体系中保民生、促公平、救急难的一项基础性和托底性制度安排，近年来成效显著。但伴随着改革逐渐步入深水区，社会力量参与社会救助不足等深层次问题日趋显现，不仅制约了社会救助事业的长足发展，也妨碍了社会救助治理的创新步伐。

社会力量参与社会救助的制度契机

我国自古就有互助共济的优良传统。社会力量参与社会救助，正是新时期对这一传统风尚的继承和发扬。

2013年11月，党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，推动了社会救助从传统“管理”向现代“治理”的转型。社会救助治理是政府部门、社会组织、企业和个人等依据相关法律和政策规定，针对依靠自身努力难以维持基本生活的公民，协调不同利益并采取联合行动，为其提供物质帮助或服务，以满足公共需求、实现公共利益或维护公共秩序的一系列管理活动的过程和状态。它的主要特点为主体多元性、内容系统性、方式参与性和目的公共性，而其核心要义是多元主体对社会救助事务的合作共治。

2014年2月，《社会救助暂行办法》首次提出“国家鼓励、支持社会力量参与社会救助”。同年10月，十八届四中全会进一步要求建立健全社会组织参与救助困难群众的机制和制度化渠道。2015年3月，十八届五中全会强调要“统筹救助体系，强化政策衔接，推进制度整合，确保困难群众基本生活”。鉴于此，社会力量参与成为构建我国新型社会救助制度体系的重要契机。

社会力量参与匮乏的突出表现

然而，当前我国社会救助中的社会力量参与尚处于初级阶段，且无法适应社会救助从“管理”向“治理”升级的现实需求。主要表现在：

社会力量的治理主体地位不彰。在“政府—社会”关系上，社会力量参与社会救助呈现出“强政府—弱社会”的总体格局。从治理结构来看，较为弱势的社会力量与政府部门之间难以形成高效运作的网络架构与互动模式；从治理功能来看，社会力量的自主治理与社会网络的协同治理功能也无法充分发挥。

社会力量参与的内容十分有限。目前，我国的社会救助项目形塑了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助外加社会力量参与的“8+1”型救助制度体系。在救助内容上，社会力量参与同政府救助之间所构成的是“嵌入式”发展模式，即社会力量仅有限地嵌入于上述8项政府救助项目之中，并且只起到拾遗补阙的作用。这既不利于促进社会救助内容的多样化，也不利于提高社会救助的质量和水平。

社会力量参与的方式不够灵活。社会救助方式表现出重款物救助、轻服务救助，重“生存型”救助、轻“发展型”救助的特点。社会力量具有领域广泛、专业性强、方式灵活等优势，但是目前参与社会救助治理的方式还很单调。

社会力量参与缺乏法治保障。已出台的法律位阶偏低，在救助工作中的法律效力明显不足，相应的地方性立法也不健全。出于制度落实不到位、管理操作不规范、监督检查不及时等原因，社会力量参与社会救助的效率低下、资源浪费甚至治理失效的情况时有发生。

创新社会救助治理的主要途径

当前，亟须通过加强社会力量参与推进社会救助治理创新。

激发各种社会力量的活力。要积极培育和发展各类社会公益慈善组织，提高其对社会救助事务的承接能力。要大力动员和支持各类企事业单位、社会团体、行业协会商会等参与社会救助，倡导其全面履行社会责任，并保障其依法享受相应的财政补贴、税收优惠等。要切实厘清城乡社区村（居）民委员会的功能定位，将社会救助治理工作的重心落实到基层。要加强社会救助工作人员和志愿者的能力建设，加快构筑社会力量参与社会救助的社会网络。

丰富社会力量参与的救助内容。首先，社会力量应当继续坚持做好对既定社会救助项目的有益补充，力求将其在“嵌入式”发展模式中的效用最大化。其次，社会力量应当充分发挥特长，不断拓展服务救助的内涵和范围，从而在社会救助工作中实现相对独立意义上的“脱嵌”。最后，社会力量应当通过政府购买服务、项目合作等途径，将其多样化、个性化的救助内容“再嵌入”到社会救助体系当中。

改进社会力量参与的治理方式。为了缓解当前款物救助与服务救助、“生存型”救助与“发展型”救助之间的不平衡，社会力量亟须更多更好地为救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务。同时，可以采取慈善捐赠、设立专项基金、开展对口援助、提供志愿服务等方式，促进社会救助治理的精细化发展。另外，社会力量还应将“参与式”的个案、小组、社区等工作方法引入社会救助工作，以促进各治理主体之间的平等协商、互惠合作、成果共享。

加强社会力量参与的法治建设。一方面，要贯彻落实《社会救助暂行办法》中社会力量参与的相关规定，不断加快社会救助法和地方性法规的立法进程。另一方面，要以法治思维和法治方式推动社会救助治理工作，引导和鼓励社会力量依法参与，明确救助职责、规范救助程序、完善体制机制、加强社会监督、扩大普法宣传、加大执法力度，以提升社会力量参与社会救助的法治化水平。

（作者单位：北京师范大学中国社会管理研究院）

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