提高社会养老保险的普惠性

社会养老保险制度最初是针对工业和服务业雇员的职业特点设计的。如何让这一制度更多惠及农业就业者，是各个国家在社会保障发展中都会遇到的难题。因此，总结社会养老保险制度包容农业就业者的国际经验教训，可以为我国社会养老保险制度建设带来启发。

社会养老保险制度应包容农业就业者，这已成为各国共识。社会养老保险制度由国家主导，意味着国家分担了参保者在老年阶段丧失收入的风险，并赋予这一制度社会福利的色彩。促进社会福利均等化，是当前大多数国家的重要目标。农业增长率低于非农行业，农业就业者的收入脆弱性高于非农雇员，更应通过社会保障制度使农业就业者的晚年生活达到一定质量。在工业化、城镇化进程中把养老保险延伸到农业就业者的原因还在于，这项制度不但有助于农业劳动力转移和产业结构调整，而且对于应对人口老龄化有着重要意义。基于上述原因，二战前后，发达国家一般依照以下顺序将农业就业者纳入社会养老保险体系：农业工人—农民（自雇农）—从事农业劳动的其他家庭成员—农业临时工。

对农民的缴费补贴往往会带来沉重的财政负担，避免这一问题需要进行前瞻性的制度安排。历史上，一些西欧国家的农民养老保险自成体系，并对自耕农实施缴费补贴政策，结果带来比较沉重的财政负担。其原因是：经济社会发展进程中的产业结构调整必然导致农业人口大幅减少及其老龄化速度快于其他行业，进而导致农民养老保险制度在财务上不可持续，财政补贴负担越来越重。为解决这一难题，瑞典的做法是把农业人口纳入多层次的社会养老保障体系；土耳其则先单设农民养老保险，再相机将其与其他养老保险项目合并。还需注意的是，针对特定就业群体的保险补贴政策极有可能诱发寻租行为。例如，在波兰，有些非农人员借用农民身份参保。而仅仅设置身份识别标准，尚不足以防止此类行为的发生。解决这一问题可以采用的措施是：用普惠制的非缴费型国民养老金和基于家计调查的社会救助，替代对特定就业群体的补贴；对多轨制的养老保险项目实行并轨，消除不同就业群体的福利攀比。

尽管社会保险制度被赋予了一定的收入再分配功能，但不应把社会保险与收入再分配政策及社会救助措施混淆在一起，那样做的结果很可能是增加了财政投入却未能实现预期的政策目标。瑞典、英国和美国很早就把社会保险和社会救助措施明确分离开来，用社会救助或非缴费型养老金保证老年人的底线需求，底线之上的养老待遇则取决于缴费型社会保险和补充养老计划，多缴多得。这种制度设计既能保证公共财政资源使用效率不降低，又顾及低收入群体的缴费能力和最低养老标准，较好地平衡了公共财政资源分配中的效率与公平。

（作者为中国社会科学院学部委员、经济研究所研究员）

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